אסון בדרך: מבקר המדינה על היערכות ישראל לרעידות אדמה

"המדינה אינה ערוכה כנדרש לאירוע של רעידת אדמה" - כך קובע מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, בדוח מיוחד שמתפרסם היום (ד'). הדוח המקיף מתפרסם זמן קצר לאחר שורה של רעידות האדמה שהתרחשו בצפון הארץ, ומעיד על תמונת מצב מטרידה. ישראל לא ערוכה לקראת אדמה חזקה והיכולת שלה לטפל בנזקים מוגבלת.

המבקר כותב בדוח כי "על-מנת שהיערכותם של הממשלה ושאר הגופים הנוגעים בדבר לרעידת אדמה תהיה מיטבית, יש לנקוט עוד פעולות ארוכות-טווח". המבקר מציין כי למרות שממשלות ישראל אישרו שורה של צעדים בתחום, היישום בפועל לוקה בחסר.

הדוח המלא מציג תמונה מבהילה. כמעט כל תחום שנבדק על-ידי המבקר, מיולי 2017 עד פברואר, מועד לפורענות. מי עלול להיפגע כאשר האדמה תרעד? מבני מגורים, מוסדות חינוך ובתי חולים. אם כל זה לא מספיק, גם העמידות של תחנות כיבוי האש לוקה בחסר.

בתחילת השבוע אושרה תוכנית בהיקף עתק של כ-5 מיליארד שקל לטובת מיגון הצפון. התוכנית אמורה לכלול גם פתרונות נגד רעידת אדמה. המבקר לא מתייחס בדוח לתוכנית החדשה, שחלק מהפרטים שלה חסויים מסיבות ביטחוניות. המבקר מצביע על כך שבמצב הקיים יש שורה של פתרונות נקודתיים, אך מדגיש שיש צורך ב"בעל בית" שיקבל אחריות כוללת.

עוד בדוח המבקר:

● הדירה מבוטחת מפני רעידות? עדיין תתקשו לשקם את הבניין

●  בעיה בתשתיות: אף אחד לא יודע מה מצב הגשרים בתוך הערים

● הפיקוח על חומרים מסוכנים לוקה בחסר

● האם הממ"דים שייבנו בצפון ימנעו את הנזק ברעידה הגדולה?

● האם תוכנית המיגון החדשה נועדה להקדים את דוח המבקר?

תקציב ענק ל-25 שנה? בואו נקצץ אותו

המבקר מתייחס בהרחבה לסוגיה של חיזוק מבני ציבור. על-פי הדוח, ב-2008 הקצתה הממשלה תקציב רב-שנתי בהיקף 3.5 מיליארד שקל על פני 25 שנה על-מנת לחזק מבני ציבור בבעלות ממשלתית. במרוצת השנים התקציב הופחת משמעותית, מ-70 מיליון שקל ל-20 מיליון שקל לשנה.

כמה מבני ציבור חוזקו בפועל? בסוף שנת 2017, מתוך כ-2,400 בתי ספר ו-730 גני ילדים שנבנו לפני 1980, רק 50 בתי ספר חוזקו או נמצאים בעיצומו של תהליך. נציין כי לא כל בתי הספר והגנים שנבנו לפני 1980 זקוקים לחיזוק.

במה שנוגע לבתי חולים ומוסדות בריאות ממשלתיים, מהדוח עולה כי 25 מבנים של בתי חולים ועוד כ-75 מוסדות ממשלתיים רפואיים אחרים שנבנו לפני 1980. על-פי נתוני הדוח עד סוף 2017 רק שני בתי חולים נמצאים בתהליך: בית החולים זיו עבר חיזוק חלקי ובית החולים בני ציון נמצא בתהליכי חיזוק. עוד על-פי הדוח, מתוך למעלה מאלף מבני ממשל נוספים (משרדי ממשלה, מוסדות רווחה, מתנ"סים ועוד) רק שניים חוזקו ומתוך כ-185 תחנות כיבוי, משטרה, מגן דוד אדום ומתקני כליאה - רק אחד חוזק.

 רעידות אדמה-אלפי הרוגים

משרד החינוך מקדם? ההורים מעכבים

בכל הנוגע למוסדות חינוך, מציין המבקר כי "על אף נכונותו של משרד החינוך לממש את התקציב שיועד לכך, בהיעדר תקן ישראלי לשדרוג מבנים קיימים עד שנת 2017 ובהיעדר ידע מקצועי של מתכננים בתחום זה, התעכב שדרוגם של בתי הספר". משרד החינוך עדכן את הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת כי בשנת 2012 הוחלט להאט את פרויקט השדרוג, ולהכניס לעבודה נהלים חדשים. המבקר מוסיף כי "נמצא כי היעדר הנחיות והצורך באימוץ תקנים בין לאומיים מנעו את ביצועו של פרויקט החיזוק ועיכב מאוד את עבודות החיזוק".

על-פי נתוני משרד החינוך שמוצגים בדוח, 50 בתי ספר חוזקו או נמצאים בהליך, 20 בתי ספר אושרו להריסה ובנייה מחדש, 40 בתי ספר בשלבי תכנון לחיזוק ו-135 בתי ספר נמצאים בשלבים מוקדמים יותר של התהליך. עוד עולה מבדיקת המבקר כי למרות שקיים תקציב לחיזוק מוסדות החינוך, הוא לא נוצל במלואו והסיבות לכך בין היתר הן קושי של הרשות המקומית בתחומה נמצא מוסד החינוך הרלוונטי לקדם את הפרויקט בין היתר בשל קושי במציאת מיקום חלופי למוסד החינוך או התנגדות הורים לתהליך.

"מאחר שביצוע החיזוק תלוי ברשויות המקומיות ובידי משרד החינוך אין סמכות לחייבן לבצעו, נדרש שיתוף-פעולה מלא של כל הגורמים הנוגעים בדבר ובהם משרד החינוך, הרשויות המקומיות, ועדת ההיגוי ומשרד הפנים", כך המבקר.

"התמשכות תהליך התכנון של חיזוק בתי הספר מצביעה על קשיים של ממש ביישום פרויקט החיזוק. אם משרד החינוך מקצה לרשויות מקומיות תקציבים לצורך חיזוקם של בתי ספר והתקציבים אינם מנוצלים, מסיבות שונות, הדבר אינו תקין. על הרשויות המקומיות הרלוונטיות לממש את תוכנית החיזוק בבתי הספר שבתחומיהן, לפי הנחיותיו של משרד החינוך, ועל משרד החינוך, במקביל להקצאת התקציב לחיזוק, לספק להן תוכניות מפורטות ולוחות זמנים לביצוע החיזוק ולסייע להן להוציא את התוכניות לפועל. על משרד החינוך לפעול בשיתוף משרד הפנים לגיבוש מנגנון לפיקוח ואכיפה, כדי לוודא שתוכניות חיזוקם של בתי הספר מיושמות ברשויות המקומיות".

המבקר מתייחס גם למוסדות חינוך שפועלים במבנים פרטיים. מבנים אלה מקבלים את אישור משרד החינוך, אולם אישור זה אינו מחייב עמידות בפני רעידות אדמה. "מתברר כי אלפי תלמידים בישראל לומדים במבנים שלא נבחנה עמידותם ברעידת אדמה ולא מופו הסיכונים לתלמידים הלומדים בהם", כך המבקר, "אף שהמשרד פועל זה שנים מספר לחיזוק מוסדות החינוך שבתחום אחריותו, הנוהל אינו מחייב עמידה ברעידות אדמה של מבני בתי הספר המבקשים רישיון במסלול המוכר שאינו רשמי". על כך נמסר ממשרד החינוך למבקר כי "לא ניתן לבצע עבודות חיזוק מבנים בבעלויות פרטיות של מבנים שאינם של הרשויות המקומיות".

שיפוץ בבתי חולים? ביצוע חלקי

בכל הנוגע לבתי חולים, מסביר המבקר כי בניגוד למבנים אחרים הזקוקים לחיזוק, בתי חולים הם מקרה מיוחד וזאת בשל העובדה שהם צריכים להמשיך ולפעול גם בעת עבודות החיזוק וגם להמשיך ולתפקד במקרה של רעידת אדמה ואחריה. מסיבה זו התייעצו במשרד הבריאות עם מומחים בין לאומיים בתחום.

לאחר שקלול הקריטריונים והמגבלות בתהליך החיזוק החליט משרד הבריאות להתמקד בחיזוק בתי החולים זיו בצפת, בני ציון ורמב"ם בחיפה ופורייה בטבריה.

"ההחלטה על אופן חיזוקם של כל אחד מבתי החולים התקבלה בסיועו של מומחה בין לאומי שהמשרד שכר את שירותיו למטרה זו. הוחלט שהחיזוק בחלק מבתי החולים ייעשה באמצעות טכנולוגיות חדשות", כך בדוח.

גם במקרה הזה מעיד מבקר המדינה כי תקציבים שהוקצו למטרה זו לא נוצלו כראוי, זאת במקביל לצמצום התקציבים בשנים האחרונות והפסקת המימון של משרד האוצר למטרה זו.

עם זאת, המבקר מציין כי לאחרונה הגיעו משרד הבריאות ומשרד האוצר להסכמה כי בשנים 2018-2019 יעביר משרד האוצר למשרד הבריאות תוספת תקציבית לנושא. בכל הנוגע לעבודות החיזוק או הבנייה החדשה בפועל נראה כי המצב בשטח בעייתי. "עולה כי עבודות החיזוק המתוכננות בבתי החולים, שנבחרו על-פי רמת המסוכנות שלהם, רחוקות מלהגיע לסיומן", כך המבקר, "יתר על כן, לטענת כמה מן היועצים ההנדסיים שעימם נפגש משרד מבקר המדינה, העבודות החלקיות שנעשו בבית החולים זיו (בניית המגדל היחיד מארבעה מתוכננים) עלולות דווקא להחליש עוד יותר את עמידות המבנה ברעידת אדמה. משרד הבריאות ציין בתשובתו כי לפי עמדתו אין בחיזוק החלקי בבית החולים זיו כדי להפחית את עמידות המבנה ברעידת אדמה. עם זאת, המשרד מסכים כי עד שהחיזוק של המבנה יושלם, לא יהיה אפשר להחשיב את המבנה כעמיד ברעידות אדמה".

תחנות כיבוי אש? לא עמידות

מי שאמורים לסייע בטיפול ברעידות אדמה הם לוחמי האש, אבל האם תחנות הכיבוי ערוכות לכך? בישראל פעילות כ-120 תחנות כיבוי שמחזיקות רכבי הצלה וציוד לחירום. על-פי נתוני ועדת ההיגוי לטיפול ברעידת אדמה,כ-50 תחנות כיבוי נבנו לפני שנת 1980 ולכן אינן עומדות בתקן לעמידות בפני רעש אדמה. עם זאת, על-פי דוח המבקר: "נמצא כי במועד סיום הביקורת לא היה בידי רשות הכבאות מיפוי של התחנות העלולות להיפגע ברעידת אדמה. לדברי רשות הכבאות, המשרד לביטחון הפנים קבע כי אין צורך בחיזוק של תחנות כבאות ולא אישר סקר להערכת מצבן ההנדסי ועמידותן ברעידת אדמה".

על כך כותב המבקר כי "לאור תפקידם הקריטי של צוותי כבאות ברעידות אדמה, אין זה סביר שבידיה של רשות הכבאות אין מידע על מידת עמידותן של תחנותיה ברעידת אדמה. על המשרד לביטחון הפנים ורשות הכבאות לפתור את המחלוקות הכספיות לגבי מקור המימון לחיזוק תחנות הכבאות, לבנות תוכנית עבודה לבדיקת התחנות ולחזקן על-פי הצורך - ובראש וראשונה את התחנות הקרובות לשברים גיאולוגיים".

מבוגר אחראי? אין גורם כזה

לצד הביקורת של מבקר המדינה אודות המוכנות של הגופים השונים, המבקר מתייחס גם להיעדר הכוונה מרכזית של הממשלה לנושא חיזוק התשתיות בישראל. "ממשלת ישראל החליטה על חיזוקם של מבני ציבור כגון בתי חולים ומוסדות חינוך, מפני רעידות אדמה ואף הקצתה לכך תקציבים ייעודים נכבדים. ואולם לתקציבים לא נלוו מערך הנדסי ולוגיסטי, כמו מינהלה הנדסית להנעת פרויקט החיזוק", כך המבקר.

הוא מוסיף כי "לפיכך נאלץ כל אחד מגורמי התשתית הרלוונטיים לפנות בעצמו לגורמי מקצוע חיצוניים שיגבשו עבורו הנחיות ונוהלי עבודה, להכשיר מהנדסים ובעלי מקצוע אחרים לשם החיזוק בפועל, ולהנחות - לפי הצורך - את הרשות המקומית בביצוע החיזוק. הפעילות העצמאית הזאת של כל משרד עיכבה מאוד את ביצוע העבודות והביאה לידי הקפאת התקציבים הייעודים. מאחר שעבודות החיזוק עודן בשלבים ראשוניים, מן הראוי לשקול הקמת מינהלה משותפת לכל המשרדים וגופי התשתית, אשר תרכז את המידע והידע של הגורמים השונים, תלווה את העבודות - התכנון, הוצאת ההיתרים, הפתרונות הלוגיסטיים, הכשרת המהנדסים והקבלנים והפיקוח על עבודות החיזוק. לשם כך אפשר להשתמש ביכולותיו המקצועיות של משרד השיכון ובמסד הידע שבנה".

ועדת ההיגוי השיבה למבקר כי ייתכן ומהלך כזה היה נכון יותר מבחינה ארגונית אך "על-מנת שלא לעכב את ביצוע עבודות החיזוק הוחלט להתחיל בביצוע העבודות עם הידע והיכולות הקיימים ולהשתפר תוך כדי תנועה".

על כך השיב המבקר כי "תהליך הלמידה, תוך כדי תהליך עבודות החיזוק, היה כרוך במשאבים כזמן ועלויות גבוהות אשר ניתן היה לצמצמם באמצעות תהליך עבודה מסודר ומתואם בין הגופים השונים. העיכובים בחיזוק מוסדות הציבור, ובהם מבני החינוך ובתי החולים, התקציבים שהוקצו למטרה זו ולא נוצלו, תהליך הלימוד המקביל של המשרדים בדבר אפשרויות החיזוק הקיימות והזמן שחלף מעידים כי יש להקים מינהלה משותפת שתתכלל הנדסית את ביצוע עבודות החיזוק בכלל התשתיות ומבני הציבור".

חיזוק מבני מגורים? טיפה בים

בעוד חיזוק מבני ציבור נותר רוב הזמן ללא מענה, והנתונים המעידים על היקפי החיזוק אינן גלויים, חיזוק בנייני מגורים, בעיקר במסגרת תמ"א 38, נמצא במודעות הציבורית.

במהלך השנים פורסמו דוחות יישום לתמ"א 38 ברחבי הארץ מה שמעיד על התקדמות בתחום זה. עם זאת, כפי שמעידים הנתונים היבשים כמו גם דוח המבקר, יישום תמ"א 38 רחוק מלעמוד ביעדי החיזוק ואינו רלוונטי ליישובים רבים בפריפריה. במסגרת הבדיקה מציג המבקר נתונים המעידים על היקפי מימוש נמוכים, בעיקר באזורי הביקוש, ומסביר כי היעדר כלכליות מוביל לאי יישום חיזוק מבני המגורים בפריפריה.

עוד חושף המבקר בדוח כי "בשנת 2016 בחנה חברת ייעוץ עבור ועדת ההיגוי את עלות החיזוק והמיגון בבניינים שבהם 3 עד 6 קומות שנבנו לפני 1980, ב-10 יישובים הסמוכים לקו בקע ים המלח (בית שאן, טבריה, צפת, קצרין, קריית שמונה, חצור הגלילית, ראש-פינה, עפולה, מגדל העמק ואילת) - בסך-הכול 1,871 מבנים (36,758 יחידות דיור). אומדן עלות חיזוקם הייתה מ-2.1 מיליארד שקל לחיזוק בתוספת מיגון והרחבת המבנים בידי חברה כלכלית, עד 3.3 מיליארד שקל לחיזוק בידי יזם.

בישיבת ועדת ההיגוי שהתקיימה במאי 2016 הוצע להקצות 2.5 מיליארד שקל למשך עשר שנים לחיזוק מבני מגורים, לפי מודל שייבחר. ואולם לפי עדכון שהעבירה ועדת ההיגוי לצוות הביקורת בפברואר 2018, תוכנית זו לא קודמה לכדי הצעת ממשלה וממילא לא תוקצבה".

בפעול הממשלה מבינה כי חיזוק המבנים על-ידי השוק הפרטי באזורי הסיכון אינו משביע רצון ויש צורך בתקציב ייעודי למטרה זו, אולם חרף ההמלצות האמורות לא הוקצה לכך כל תקציב וההצעה האמורה כלל לא קודמה. במשרד השיכון אמנם מסרו למבקר כי המשרד תקצב חיזוק מבנים ב-110 מיליון שקל במקומות בהם אין היתכנות כלכלית, אולם מדובר בסכום זניח לעומת ההצעה המקורית שעמדה על מיליארדים. "פעילות משרד השיכון באזורים אלה היא טיפה בים, והיא אינה עונה על הצורך הנרחב בחיזוק בנייני מגורים באזורי הפריפריה הסמוכים לקווי השבר", כך המבקר.

נציין כי המבקר עושה שימוש במסגרת הדוח בנתונים הסוקרים את תחום תמ"א 38 נכון לשנת 2015. על פניו מדובר בהתייחסות לנתונים ישנים יחסית כי מאז פורסם דוח חדש יותר על-ידי הרשות להתחדשות עירונית במשרד הבינוי והשיכון. אולם, על-פי המבקר, הדוח החדש יותר שפורסם לוקה בחסר "ואינו משקף נכונה את המציאות".

על כך כותב המבקר כי "חרף העובדה שחלפו שנתיים ויותר מאז יזם משרד השיכון הקמתה של המערכת הממוחשבת לשם איסוף הנתונים, עד מועד סיום הביקורת, פברואר 2018, אין בידי משרד השיכון נתונים אלה". עוד כותב המבקר בהקשר זה כי "בידי משרד השיכון אין נתונים עדכניים ורלוונטיים על התוכניות ועל מספר הבניינים ויחידות הדיור שבכל תוכנית ומדיניותו מבוססת על נתונים שנאספו ב-2011. על משרד השיכון לגבש מאגר נתונים עדכני שיאפשר הקצאה מושכלת ויעילה של תקציב החיזוק". נציין כי משרד הבינוי והשיכון השיב למבקר בנושא זה וכתב כי "בימים אלה משלים המשרד את איתור מרבית הבקשות וההיתרים מכוח תמ"א 38, וכי הוא נמצא בשלב אימות הנתונים מול הרשויות המקומיות עצמן".

עוד מזכיר המבקר כי כדי להתגבר על הקושי הכלכלי בחיזוק מבנים בפריפריה הוצע להקים קרן ייעודית לנושא, הצעה שקיבלה אישור ממשלה בשנת 2013. מדובר בהקמה של קרן להלוואות מדינה לפרויקטים של חיזוק בתים משותפים במסגרת תמ"א 38, קרן שהייתה אמורה לכלול 102 מיליון שקל. עם זאת קרן זו לא הוקמה.

הקרן הוקמה בין השאר כדי להתמודד עם בעיות בקבלת מימון. עם, במרוצת השנים נושא המצב השתפר כאשר גם גופים חוץ בנקאיים וגם בנקים נכנסו לתחום ולטענת משרד האוצר הקרן הפכה למיותרת. במשרד כותבים כי "ברבות השנים, בזכות הבנה טובה יותר של אופי הפרויקטים והסיכונים הגלומים בהם, פחת מרכיב הסיכון שאמדו הבנקים באשראי ליזמים וכי עם הסרתו של חסם זה, התייתר הצורך בקרן".

מבקר המדינה משיב לכך וכותב לאגף תקציבים כי "כל עוד לא שונתה החלטה הממשלה, הוא אינו יכול להחליט על דעת עצמו על היעדר נחיצות הקרן, בייחוד נוכח העובדה שחלפו חמש שנים בלבד ממועד קבלת החלטת הממשלה".

בסיכום פרק זה כותב המבקר כי "על משרד האוצר ומשרד השיכון לבחון כלים למימון פרויקטים של חיזוק מבנים לפי תמ"א 38, בייחוד פרויקטים באזורי פריפריה הקרובים לקווי השבר שבהם אין כוחות השוק מאפשרים חיזוק, משום שאינו רווחי ליזמים. על משרדים אלה לבחון האם מתן הלוואות מדינה ליזמים לשם מימון פרויקטים לחיזוק מבנים יסייע להעלות את מספרם של הפרויקטים באזורים אלה".

מבקר המדינה מתייחס גם להחלטת ממשלה משנת 2016 שהניחה לשיקול דעתו של משרד השיכון את עבודות החיזוק של פרויקטים של המשרד. על-פי המבקר, ההחלטה הביאה לידי הסטתו של רוב התקציב השנתי (לשנים 2016 עד 2017) לפרויקטים שאינם כוללים עבודות חיזוק. "מנתונים שהעביר משרד האוצר למשרד מבקר המדינה עולה כי משנת 2016 קטן התקציב שהוקצה לחיזוקם של מבני מגורים באזורי שיקום, בעוד תקציבם של פרויקטים אחרים גדל. כפועל יוצא, וכפי שעולה מנתונים של משרד השיכון, מספרן של יחידות הדיור שחוזקו בשנים אלה הוא כמחצית ממספרן בשנת 2015". על כך כותב המבקר כי "בהיעדר תמריץ, ספק אם במתכונת הנוכחית יחוזקו מבנים אלה בעתיד בידי גורם כלשהו, פרטי או ממשלתי". 

תגובות: "נשקיע מיליארדים בתיקון הליקויים"

ממשרד האוצר נמסר כי "שרי הקבינט אישרו השבוע תוכנית חסרת תקדים בהיקף של מיליארדי שקלים למיגון וחיזוק מבנים. התוכנית צפויה לכלול חיזוק מבנים נגד רעידות אדמה וטילים - גם בצפון, אבל גם ביישובי העימות בדרום. טרם נקבעו סכומי התקציב שיוקצה לנושא, אך ניתן לומר כי מדובר בתוכנית חסרת תקדים בהיקף של מיליארדי שקלים שיושקעו בפריסה של מספר שנים".

מכבאות והצלה לישראל נמסר בתגובה כי "מאז הקמת מערך הכבאות ומשנת 2012 כל המבנים החדשים, לרבות תחנות כיבוי, מטות וקריית הכבאות, נבנו בתקנים הנדרשים והמחמירים להתמודדות במצבים של רעידות אדמה.
מערך הכבאות, בסיוע המשרד לביטחון הפנים ימשיך לפעול לחיזוק תחנות הכיבוי ברחבי הארץ והתאמתן לרעידות אדמה".

ממשרד החינוך נמסר כי "הטיפול בחיזוק מוסדות חינוך מפני רעידות אדמה מתבצע בכפוף להחלטת ממשלה והנחיות של ועדת היגוי בין משרדית. במהלך השנים האחרונות הקצו משרדי החינוך והאוצר כ-360 מיליון שקל לחיזוקם של מבנים. לקראת השנה הקרובה (תשע"ט) יוקצו עוד 80 מיליון שקל לטובת הנושא. המשרד בשיתוף עם הרשויות המקומיות מטפל כיום בחיזוקם של 256 בתי ספר שהוגדרו בעדיפות גבוהה".

הרשות להתחדשות עירונית ומשרד הבינוי והשיכון מסרו כי " משרד הבינוי והשיכון פעל בשנים האחרונות בכל הכלים שברשותו לטובת חיזוק מבנים באזורים ססמיים, במסגרת תוכנית 'שיקום שכונות חוזר'".

ממשרד התיירות נמסר בתגובה: "למשרד התיירות אין את הידע והמומחיות בנושא רעידות אדמה, ואף לא את הסמכות החוקית, לכפות על בתי מלון ומתקנים תיירותיים לבצע חיזוק ולהתאים עצמם לרעידות אדמה, ולכן למשרד לא יכולה להיות אחריות לנושאים אלו. המשרד משתף פעולה עם הגורמים האחראים לנושא ומבצע סקר מצב המבנים. כשיתקבלו תוצאותיו במהלך שנת 2019 יפעל המשרד על פי הנחיות שיקבל".