הוצאת היתר בנייה בישראל / איור: דניאל גולדפרב
הבעיות:
1. מחסור בכוח אדם ברשויות המקומיות
"מחלקות ההנדסה ברוב הרשויות מתפקדות בחוסר כוח אדם משווע", אומר חנן מור, יו"ר קבוצת More. "הן אינן ערוכות לתת מענה לערים שחוות צמיחה מהירה בשכונות חדשות ושכונות מתחדשות, ואינן מורגלות בכך".
עו"ד ורד צרפתי זבולון, סמנכ"לית בחברת צרפתי שמעון וסגנית נשיא התאחדות הקבלנים בוני הארץ, מוסיפה כי "הפרויקטים בדרך כלל נתקעים בוועדות הרישוי המקומיות של כל עירייה. העיכוב בהוצאת היתרי הבנייה הוא תוצאה ישירה של מחסור בכוח אדם מיומן ומקצועי ברשויות המוניציפליות".
לדברי מור, "נושאי משרה שונים ביחידות ההנדסה בדרגות השונות (מבודקי תוכניות ועד מהנדסי ערים) גוררים רגליים בבדיקת התוכניות. הם מעבירים את ההערות לתיקון התוכניות בכמה סבבים, והרבה מזה נעשה 'מאחורי הקלעים' ולא במערכת המקוונת. על מנת להרוויח זמן במערכת המקוונת, בודקי התוכניות דוחים את הבקשה ובכך מגשרים על פערי לוחות הזמנים שקבע החוק".
2. חוסר יעילות של מערכת רישוי זמין
לדברי צרפתי זבולון, עבודה במערכת המקוונת "רישוי זמין" להגשת מסמכים וניהול תהליכים דורשת מהרשות המקומית לבדוק בקשות ולהגיב להן תוך רבעון. "זה נראה לכאורה יעיל, אלא שפרק זמן זה אינו מאפשר לרשות לבדוק את התוכניות בכל מחלקות התכנון בעירייה".
יגאל גוברין, יו"ר איגוד המהנדסים ומבעלי חברת ניהול הפרויקטים וקסמן-גוברין-גבע, "יזמים יחבקו אותך היום אם תביאי היתר תוך שנה, ובמקרה הטוב על שנתיים. חברה שלי שהיא מהנדסת עיר אמרה שהרישוי הזמין הוא הכול חוץ מלהיות זמין. הוא רק הגביר את הלחץ שהיה מקודם".
שלום שטרית, מנכ"ל חברת שתית, משתמש במילים חריפות עוד יותר: "צריך להחליף למערכת הזו את השם ולקרוא לה 'רישוי לא זמין'. היא רק הרעה את המצב. יש ערים שבהם המערכת הסתאבה. זה יותר גרוע מהבירוקרטיה הסובייטית".
3. התנגדויות רבות מכיוונים שונים
לדברי יוסי אברהמי, בעלים ומנכ"ל של חברת יוסי אברהמי, ההתנגדויות גורמות במקרים רבים לעיכובים משמעותיים בפרויקטים, יותר מכל גורם אחר.
תראה, ההתנגדויות הן האפשרויות הכמעט היחידה של הציבור ושל הנפגעים מתוכנית להביע את דעתם.
אברהמי: "העיכובים המשמעותיים בפרויקטים נגרמים לרוב כתוצאה מהליך ההתנגדויות במסגרת הגשת היתר בנייה. לא תמיד מדובר בהתנגדויות ענייניות הקשורות בהשפעת הפרויקט על הסביבה, אלא כאלו שמוגשות מאינטרסים זרים".
4. אי ודאות בגלל חילופי תפקידים
עו"ד ורד צרפתי זבולון: "כשיש חילופי תפקידים - ראש עיר, ראש ועדה או מהנדס חדש שנכנסים לתפקיד - מתערערת ספינת התכנון. הוועדות משנות את המדיניות שלהן, מפסיקות לאשר בקשות להיתר לפי המתכונת הישנה ומבטלות בקשות שנמצאות כבר בצנרת שנה וחצי לפחות וממתינות לאישור. זה שכיח. כל דחייה של ועדה מורידה לטמיון שנים רבות של עבודה.
"לדוגמה, בעיר גדולה מתוכננת להיבנות שכונה חדשה עם יותר מ-1,000 יחידות דיור. לאחר סיכומים רבים עם העירייה, הוחלט לבטל את הקלת שבס המאפשרת תוספת דירות. הדבר גרר את הפרויקט בחזרה לתכנון אף שבעבר התקבלו כל האישורים הנדרשים והשקענו שנתיים בתכנון ובהוצאת היתר לתוכנית האדריכלית".
בכלל, לדברי צרפתי זבולון, צריך לבטל את הצורך בהגשת תוכנית אדריכלית כתנאי מקדים לפתיחת תיק רישוי. "זה בעצם מיני היתר - היתר בתוך היתר - שמעכב את ההיתר הראשי. התוכנית הזו מבקשת הגשת בקשה בפירוט של היתר בנייה מלא ולצורך כך היזם נדרש להביא אישורים ממכלול יועצים חיצוניים. פרק הזמן לקבלת האישורים המבוקשים אורך כשנה".
מיכל גור מנכ"לית חברת הבנייה הציבורית אלמוגים מציינת שגם חילופי התפקידים ברשויות המקומיות מוסיפים לקושי: "לעתים לאחר שהיזם רכש קרקע ועבר תהליך ארוך של תכנון מוקדם תוך תיאום ופרה רולינג מול בעל תפקיד בוועדת התכנון, מגיע שלב האישור הסופי ובעיתוי זה מתחלף בעל התפקיד. החדש הוא בעל אג'נדה שונה שאינה תואמת את התכנון הקיים והדבר מאלץ את היזם או להתנגח עם רשות התכנון (מה שבדר"כ אינו מומלץ) או לתכנן מחדש, וכך נגרמות עלויות כפולות, הוצאות מימון גבוהות על הקרקע, ועיכוב משמעותי בתהליך הרישוי.
5. עודף גופים שקשורים למתן היתר
גור מעידה שלא רק ברשויות חסר כוח אדם, אלא גם בגופים האחרים שצריכים לתת אישורים: "תהליך הרישוי מורכב משרשרת ארוכה של אישורים מגורמים כגון כיבוי אש, חברת חשמל, בזק וכד', ובמוסדות האלה שבהם בדר"כ התקנים לכוח אדם מצומצמים, נוצר צוואר בקבוק. אנו כיזמים נאלצים להמתין בתור זמן רב על מנת לקבל את האישורים המיוחלים אפילו כתנאי סף לדיון בהיתר בוועדה".
לדברי אברהמי, "קבלת היתר בנייה בפרויקטים רבים דווקא אינו מתעכב בפתחה של הרשות המקומית, אלא בשאר בעלי העניין הנוגעים בהיתר, בעיקר חברת חשמל, תאגידי המים, נת"ע וכיבוי אש. אנו משקיעים המון זמן וכוח אדם מול בעלי עניין אלה לטובת קבלת אישורן להוצאת היתרי בנייה".
"היום, היזם צריך לדאוג לתיאומים בין הדרישות של משרדים שונים - יותר מאשר בעבר. כך למשל, היזם צריך להתמודד מול רשויות כמו רשות המים, רשות שדות התעופה", אומר יוסי פרשקובסקי, יו"ר חברת פרשקובסקי. "גם לאחר החלטת ועדה, יש עוד תנאים שצריך למלא, וגם זה יותר מאשר בעבר. לדוגמה, לאחרונה נתקלנו בדרישה לקבלת היתר מהמשרד לאיכות הסביבה - דבר שעיכב אותנו ביותר משלושה חודשים".
"בישראל, אומר גוברין, "תיק המידע שמקבלים מהרשות המקומית מכסה שלושת רבעי מהמידע, ועוד רבע לא ידוע גם להם, ואחר כך זה מתגלה בשטח ותוקע את העבודה. בפרויקט שקיבלנו אישור מבזק, כשהתחלנו את העבודה גילינו קו שלא היה ידוע להם עליו ועצר את העבודה לשלושה שבועות. זה משמעותי.
"לקחו את מכוני הבקרה, אמרו שנוציא את הרישוי מוועדות התכנון ברשויות המקומיות. כאילו הסקטור הפרטי יודע לעבוד יותר יעיל, וישחרר אותם, וככה גם ידעו לבדוק ולבקר. בפועל מה שקרה, אנחנו חושבים שמכוני הבקרה החטיאו את מטרתם. ביקשו מהם יותר מדי דברים, מעבר למה שהם יהיו מסוגלים לעשות. כמו הרישוי הזמין שאתה צריך לקבל תוך 45 יום תשובה".
"פעם היו ארבעה פקידים בעירייה על 400 מ"ר, וכשהיה נכנס קבלן הוא מוציא אישור ביום אחד", אומר יקי בריגה, מנכ"ל ובעלי חברת בריגה. "היום, יש מאות פקידים שיושבים בבניין של 4,000 מטר ועד שאתה מצליח להעביר את המידע בין מחלקה למחלקה - יכולות לעבור שנים. אנחנו גייסנו אדם לכל פרויקט (מנהל אגף רישוי) שינדנד ויחכה בכניסה לכל משרד עד לקבלת האישור".
6. כאוס פוליטי בשלטון המרכזי
"המערכת עצמה נמצאת בתפר שבין ועדות התכנון, שיושבים בהן נציגים פוליטיים, לבין אגפי ההנדסה, המורכבים מכוח אדם מקצועי ברשויות המקומיות. לחוסר תפקוד זה יש להוסיף את הבירוקרטיה התהליכית המסואבת בין הגורמים המוניציפליים לגורמים ממשלתיים", אומר חנן מור.
"ממלאי תפקיד שונים ביחידות ההנדסה ברשויות קובעים תהליכי עבודה כראות עיניהם ומפרשים בצורה שונה את הוראות התב"ע או התקנות, והממונים עליהם יכולים לפרש אותן בצורה שונה לגמרי.
"הבדלים אלו יוצרים כאוס, ובהיעדר רצון לקבל אחריות בקרב גורמי ניהול ברשויות ובהנדסה מחששות שנובעים מפרשנות לא ברורה של החוק, נוצרים עיכובים ואנדרלמוסיה.
"הקבלנים נדרשים לאשר תוכנית בקשה להיתר באגפי העירייה השונים במקביל לבדיקת התוכניות במחלקת רישוי. לאחר חודשים של ניסיונות לאשר תוכנית בקשה להיתר על ידי אגפי העירייה השונים, אגף הרישוי מבקש עדכונים המאלצים את הקבלן לחזור לנקודת ההתחלה ולהחתים את אגפי העירייה בשנית. זה שכיח.
"אגפי ההנדסה והפוליטיקה המקומית משתמשים בשררה שבידיהם להפעלת לחצים על היזמים ועל דיירי רוכשי מחיר למשתכן, שיפעילו הם לחץ במקומות שבהם הרשויות המוניציפליות חסרות אונים מול הממשלה. זה לא צריך להיות ככה".
יגאל גוברין, יו"ר איגוד המהנדסים, מוטרד מהצורך בקשרים אישיים: "כשאת הופכת את עניין הרישוי לעניין אישי, עד כמה האדריכל מכיר מישהו, ועד כה יש לך קשרים בכיבוי אש, זה לא טוב. אסור שיעבוד ככה".
7. דרישות רישוי חדשות
"לפני שנים נושא הרישוי היה פשוט יחסית, משום שלא היו הרבה דרישות שצריך למלא אותן", מסביר גוברין, "ככל שהשנים נקפו נוספו עניינים שצריך להתחשב בהם - קרינה אלקטרומגנטית, נגישות, שמירה על עצים, שימוש בחומרים מסוכנים".
לדברי יוסי פרשקובסקי: "הנושא של בנייה ירוקה משתנה מיום ליום, כל יום יש תקנה או רעיון חדש - אין אחידות בין הרשויות והתוצאה הינה גרירת רגליים והארכת הזמן להיתר".
לדברי שטרית, "היתר בנייה שאפשר להוציא בשנה וחצי-שנתיים, מגיע לארבע שנים. כל גורם לוקח את הזמן. פקיד היערות מושך את התשובה שלו, או מקבל החלטות לא קשורות: עץ אקליפטוס בן עשרים לא יכול להיות עץ לשימור".
8. פערים בין רשויות מקומיות שונות
לדברי שטרית, "יש רשויות מאוד מסודרות וברורות כמו תל אביב וטבעון, שבהן יש גישה פרקטית של קידום היתרי בנייה. עובדים מסודר ורוצים להתקדם. לעומתן, יש מקומות אחרים שלא מבינים שעצירת היתרי בנייה עוצרת את הצמיחה של הרשות עצמה, זה נכון בחיפה למשל. הם מערימים קשיים על היזמים.
"אגב, אותו קושי בקבלת היתרים מביא גם לקושי בקבלת טפסי 4. אישור כיבוי אש זה מאסט, אבל זה יכול להיעצר על שטויות. יש לנו עכשיו שני בניינים שמחכים לטופס 4 בגלל חיפוי! על זה עוצרים אכלוס של בניינים? זה לא משהו הנדסי בכלל".
הפתרונות:
1. ביטול ההקלות, כולל שבס וכחלון
מנכ"לית מינהל התכנון דלית זילבר הצהירה כבר לפני כשנה על מהלך דרמטי שלפיו יבוטלו את האפשרות לבקש הקלות, לרבות הקלות שבס כחלון.
זילבר סבורה שביטול ההקלות ישפר את התכנון - כי מה שמתוכנן הוא מה שייבנה בפועל - וגם יקצר דרמטית את הליך הרישוי. לאחרונה הודיע משרד הפנים כי ביטול ההקלות יוכנס לחוק ההסדרים הקרוב במטרה להאיץ את התהליך.
יגאל גוברין, יו"ר איגוד המהנדסים לבנייה ותשתיות, סבור ש"אם מינהל התכנון יצליח בביטול הזה - זה כיוון מבורך. ברגע שהכניסו את הקלת שבס ואח"כ את הקלת כחלון, זה יצר מודל שהתנועעות בו היא מאוד בעייתית". גם מהנדס עיריית תל אביב אודי כרמלי סבור שהכפילות של הרישוי והתכנון בעייתית.
2. רישוי עצמי ע"י האדריכלים
"בארה"ב, אני מכיר פרויקטים שהייתי מעורב בהם, את מקבלת היתר בדרך כלל תוך שלושה שבועות, לפעמים תוך חודש", אומר גוברין. "זה לא קורה כי האמריקאים כל כך יעילים, אלא כי השיטה שונה. כשאדריכל מגיש בקשה להיתר, הם רוצים שהוא יחתום על זה שהבקשה מוגשת לפי התב"ע הקיימת. הוא מתחייב לזה. אין להם מושג של הקלות, אין חריגות.
"אם האדריכל חתם על התוכנית והיא לא נכונה, הלך לו הרישיון. במקרים מסוימים הם דורשים תוכנית ניקוז, בגלל נושא ההצפות. הם לא מבקשים אישור מחברת חשמל, טלפון, כיבוי אש, פקיד היערות, תאגיד המים. הם יוצאים מנקודת הנחה שכל המתכננים הם אנשים רציניים שעושים את העבודה שלהם נאמנה. כלומר כשהאדריכל קבע את קו האפס של הבניין, הוא הלך קודם כול לתאגיד המים ולפי זה קבע את גובה השוחה של הברזים, וקיבל את כל המידע שהוא צריך מכיבוי אש.
"יכולות להיות טעויות, אבל בהגדרה מי שנותן אינפורמציה נותן אותה כמו שצריך".
גם צרפתי זבולון סבורה שיש לעבור לרישוי עצמי: "יש לבטל את שלב הגשת תוכנית עיצוב אדריכלית - אין צורך בהגשה כפולה של היתר הבנייה. צריך לקדם רישוי עצמי, כך שאדריכלים יוכלו לאשר בעצמם היתרי בנייה כמעט ללא מעורבות ועדת התכנון המקומית".
מור: "רישוי עצמי, עבודה משולבת ומתן אחריות לאדריכלים לצד המצאת מדדים שעומדים בקנה אחד עם המציאות - הם שיביאו לפתרון הפקק הבלי נגמר בכל הליך הוצאת היתרי בנייה.
"הקיצור יכול להוריד כבר מחר בבוקר את מחירי הדירות החדשות ב-5%-10%".
לדברי גוברין, "צריך לאמץ את המודל שקיים בארה"ב. אני די בטוח שאם ייתנו לסקטור הפרטי לטפל בזה, הדברים ייראו אחרת. אם יהיה רישוי עצמי, ויראו שלבעל מקצוע מסוים יש פאשלות, אז יפסיקו לעבוד איתו. תהיה דווקא עלייה ברמת המקצועיות של התחום. אף אחד לא מרוויח מזה שיזם יושב על קרקע שלוש שנים".
זה נכון לכל סוג של פרויקט?
אפשר לעשות רישוי עצמי אפילו בפרויקט גדול של התחדשות עירונית, ברגע שיגדירו שאין הקלות זה אפשרי. יש מתכננים מאוד רציניים בארץ. לא בגלל העשבים השוטים צריך לוותר על זה".
3. הסדרה ומתודת עבודה משותפת
לדברי חנן מור, "ניתן, אפשרי ורצוי לבצע רפורמה בהוצאת היתרי בנייה. במקום שיזמים יבלו שנים בדיאלוג מול הצוותים השונים בתהליכים שלא נגמרים. לשם כך דרושה התכנסות למתודת עבודה משותפת של כלל בעלי העניין.
"על מנת לפתור את הכאוס הבירוקרטי, יש לייצר הסדרה ולקבוע תהליכים מתואמים בין רשויות לבין מחלקות ההנדסה השונות, יחד עם הגדרות תפקיד ברורות ותחומי אחריות לכל איש מקצוע ופקיד שבא במגע עם הליך הוצאת ההיתר. יש לקבע את הדרישות של מחלקת ההנדסה ברשימה אחת סגורה ולא ברשימות שמתמשכות חודשים ואף שנים.
"צריך לייצר מדדים אמיתיים ומדויקים לקבלת היתרים. המצב היום לא מדויק ורחוק מאוד מהמציאות, בלשון המעטה. יש למדוד קבלת היתר בנייה ממועד הוצאת תיק מידע. במדידה כזו אנו נראה שלוחות הזמנים מתארכים לעתים גם לשנים. זמן לא סביר בכל קנה מידה עולמי".
לדברי יוסי פרשקובסקי, "הוועדות צריכות לכנס שולחן עגול שבו ישתתפו כל הגורמים בעלי העניין. במהלך כזה יוכלו כל הגורמים להעיר את כל ההערות בפעם אחת ואז היזם ידע עם מה הוא מתמודד.יש כבר רשויות שמיישמות את התהליך הזה, אבל ברוב הרשויות עדיין צריך לרוץ ממשרד אחד לשני כדי להשיג היתר. ראייה לכך שניתן לפתור בעיות בנושא רישוי במהירות וביעילות היא הוותמ"ל (הוועדה לתשתיות לאומיות) שמקדמת תוכניות ברמה לאומית ביעילות ובמהירות תוך שימת לב לכל הפרטים הנדרשים. אפשר ללמוד מכך שאם רוצים - זה אפשרי".
שטרית מביא דוגמה אחרת לדברים שמתקדמים מהר: היתרים לבנייה ציבורית: "בבנייה ציבורית הכול עובד הרבה יותר מהר, כי לרשות יש אינטרס אישי והכול זורם. עובדה שהמערכת יכולה לעבוד מהר, זה עניין של גישה".
מיכל גור מאלמוגים: "חייב להיות תיאום מלא בין הרשות המקומית לרגולטור! לפני שהמדינה רצה לשווק קרקעות שבבעלותה, היא חייבת להיות מתואמת מול הרשות המקומית, האם יש לרשות המקומית בכלל יכולת לספק תשתיות לפרויקט. ככה יתקצרו הזמנים, ומי שירוויח מכל התהליך, זה הצרכן הסופי".
אברהמי ושטרית חושבים שאפשר לקחת דוגמה לא רק ממה שקורה בחו"ל, אלא גם מעיריית תל אביב. אברהמי: "עיריית תל אביב מובילה ע"י קיום פורמי תכנון מקצועיים והיא בין רשויות היחידות שהצליחו בזמן קצר יחסית להתאים את ההתנהלות מולה בתקופה המאתגרת של המגבלות וההנחיות המשתנות עקב הקורונה".
שטרית: "בעיריית תל אביב הקימו צוותים לפי אזורים, והם מכנסים את כולם ומנסים לתת פתרונות".
4. הרחבת סמכויות לוועדה המקומית
לדברי אברהמי, יש לכונן פורום תכנון מקצועי ברשויות המקומיות עם גורמים בעלי סמכות לקבל החלטות. "היזם לרוב פוגש בתב"עות ארכאיות, שאינן מתאימות לצרכים המשתנים של שוק הנדל"ן ובפעמים רבות מצריכות שינוי בהליך מקומי או מחוזי. גם כאן צריך לבחון את הגדלת סמכויותיהן של הוועדות המקומיות בכל הנוגע לשינוי היקף זכויות הבנייה והחלטות תכנוניות בשטח שיפוטן", הוא אומר.
עו"ד צרפתי זבולון מוסיפה כי יש לדאוג גם להצבת כוח אדם מקצועי ובכמות הרצויה בוועדות הרישוי, ומציינת שגם התב"עות (תוכניות בניין עיר) עצמן, צריכות להיות גמישות יותר: "התכנון עצמו צריך להיות יותר נתון לשינויים".
בתיאוריה זה אמור לקחת שנה: איך מוציאים היתר בנייה? | עו"ד שירן זנדברג
30 יום - הגשת בקשה לתיק מידע
הבקשה מוגשת באמצעות איש מקצוע (מהנדס, אדריכל או הנדסאי) באמצעות מערכת מקוונת הנקראת "רישוי זמין", בצירוף מפה טופוגרפית ותמונה של המגרש. תיק המידע יתקבל בתוך 30 יום ויכלול את ההוראות לבקשת היתר בנייה.
מספר חודשים -איסוף אישורים
איסוף אישורים משלל הגורמים - בהתאם לדרישות אשר הופיעו בתיק המידע והחתמת בעלי הקרקע, רשות מקרקעי ישראל במידת הצורך, יועצים בטיחות ונגישות ועוד. תהליכי ההחתמה אורכים לעתים מספר חודשים.
10 ימים - אישור עמידה בתנאים מוקדמים
תוך עשרה ימי עבודה הוועדה אמורה להנפיק אישור שהבקשה עומדת בכל התנאים שצוינו בתיק המידע.
90 ימים - החלטת הוועדה
כאשר מדובר בבקשה ללא הקלות, הדבר אורך עד 45 ימי עבודה. אם מבקשים הקלות בנייה, ההחלטה תתקבל עד 90 ימי עבודה.
5 ימים - היתר בנייה
מתשלום האגרות וההיטלים לאחר קבלת אישור בטיחות, הוועדה המקומית תוציא לכם דרישת תשלום לאגרות בנייה, היטלים והשבחה. היתר יתקבל בתוך חמישה ימים מיום התשלום. ההיתר תקף לשלוש שנים, בתנאי שהבנייה תתחיל תוך שנה.
הכותבת היא מנכ"ל חברת ברקת העוסקת בליווי והוצאת היתרי בנייה ורישיונות עסק