שי ניצן. מתן עדיפות למועמדים שצמחו במערכת ומכירים אותה לעומק / צילום: רפי קוץ
פרקליטות המדינה היא אחד הגופים הציבוריים המקצועיים ביותר שקיימים בישראל ויש לה אתוס ומסורת רבת שנים. בעת האחרונה הפרקליטות נתונה לביקורת קשה, ולעיתים משוללת רסן ושקרית. אחת הביקורות על הפרקליטות היא כי מדובר בקבוצה סגורה של עורכי דין שצמחו במערכת ונוטים "לצופף שורות". הביקורת נוגעת לעובדה - שבה דן גלובס בכתבה הראשונה בסדרה - שלפיה במכרזים לתפקידי הבכירים בפרקליטות מסומן לרוב מועמד מסוים מתוך הפרקליטות, כך שלפרקליטים אחרים אין סיכוי ריאלי לזכות.
● הכתבה הראשונה: גלובס בעקבות שיטת המינויים השנויה במחלוקת בפרקליטות
בכתבה זו נדון בהיבט נוסף של הביקורת, שלפיו המשרות הבכירות בפרקליטות פתוחות רק לפרקליטים ולא למשפטנים בשירות הציבורי ביחידות הממשלה האחרות או בציבור הרחב. גלובס בדק מהם היתרונות והחסרונות בקיומם של המכרזים הפנימיים בפרקליטות והאם צפוי בקרוב שינוי במצב הקיים.
הגישה הרווחת במשרד המשפטים היא שמי שהכי מתאים למלא תפקידי ניהול בפרקליטות הם עובדים שצמחו בתוכה, רכשו ניסיון ומכירים אותה לעומק. הרוב המוחלט של פרקליטי המדינה בעבר, בהם עדנה ארבל, דורית ביניש, ערן שנדר, משה לדור, שי ניצן, הגיעו מתוך הפרקליטות. הפעם האחרונה שנבחר פרקליט מדינה שלא מתוך הפרקליטות הייתה ב-1962, כשצבי בר ניב נבחר לתפקיד.
חיזוק למסורת זו הציגה לאחרונה ועדת האיתור לפרקליט המדינה, כשהמליצה על עו"ד עמית איסמן, פרקליט מחוז חיפה, לתפקיד. בין המועמדים המובילים שהתמודדו מולו היו גם משפטנים חיצוניים: שופטי המחוזי, ד"ר מיכל אגמון-גונן וירון לוי; וסנגורים בולטים מהמגזר הפרטי, בהם עו"ד עפר ברטל. בפני הוועדה עמדה האפשרות לשנות את המסורת הקיימת, אך היא בחרה בפרקליט ותיק שצמח במערכת.
אולם לא רק מדובר רק במשרת פרקליט המדינה (שהיא המשרה הבכירה היחידה בפרקליטות שפתוחה גם לציבור הרחב) אלא גם ביתר המשרות הבכירות בפרקליטות - פרקליטי מחוז, משנים לפרקליט מדינה והמנהלים בדרג הביניים - כולם צמחו והתחנכו בפרקליטות. צריך לומר - מינוי מנהלים שצמחו בארגון הוא טבעי והגיוני. למי שהתנסה בתפקידים שונים מהזוטרים ועד הבכירים יש את הניסיון והכישורים המתאימים להתמנות לתפקידים הבכירים. ובכלל, השיטה הנוהגת של העדפת קידום עובדים מתוך המשרד קיימת בכל שירות המדינה, והיא לא ייחודית לפרקליטות.
אופק קידום
לדברי עו"ד אייל ריבנר ממשרד אריאל שמר ושות', מומחה בדיני עבודה, "המכרזים הפנימיים המעדיפים את עובדי היחידה נועדו לשתי מטרות: האחת - הענקת עדיפות והזדמנות לעובדי מדינה קיימים על פני מועמדים אחרים בכל הנוגע לקידום מקצועי; והשנייה - לתמרץ את עובדי שירות המדינה ולהגביר את המוטיבציה שלהם לעבודה".
לדבריו, מתן עדיפות לעובדי המדינה היא תוצאה של "כיבוד ההסכמות הקיבוציות שהושגו בין המדינה להסתדרות העובדים, על מנת לתמרץ את העובדים ולהביא לשימורם של עובדים טובים בשירות הציבורי".
עו"ד ריבנר מתייחס לבעייתיות במכרזים הפנימיים. הוא מציין כי בתי הדין לעבודה עמדו על כך ש"נוצרת העדפה של אוכלוסייה מסוימת, דבר שפוגע בשוויון ההזדמנויות של כלל עובדי השירות הציבורי ושל כלל אזרחי המדינה". בעיה אחרת, שאותה מזכיר ריבנר, היא כי "המכרז הפנימי מסכל את האפשרות לקבל ולבחור את המועמדים הטובים ביותר לשירות המדינה, וייתכן שהדבר אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות של מינהל תקין".
כמו כן, לדבריו, "יציאה במכרז פנימי פוגע בחופש העיסוק של עובדים פוטנציאלים, מפני שהדבר מונע מאזרחים בעלי כישורים מתאימים להגיש את מועמדותם לתפקיד שמתאים לכישוריהם ולעבוד במקצועם".
על אף ביקורת זו, מציין עו"ד ריבנר כי בתי הדין לעבודה אישרו את מוסד המכרז הפנימי, וקבעו כי "חרף הביקורת החריפה מדובר בהסדר שנועד בסופו של יום למטרה ראויה - אינטרס השירות הציבורי לקדם קודם כל את עובדיו ולהציב בפניהם הזדמנות לקידום". כלומר, היתרון בשיטת המכרזים הפנימיים היא שימור עובדים טובים על ידי יצירת אופק לקידומם. פתיחת המכרזים תפגע בכך. זאת, בזמן שאפשרויות הקידום ממילא מוגבלות בשל מיעוט משרות בכירות ובשל כך שהמנהלים הבכירים לא נוטים לעזוב את תפקידם.
גורמים בפרקליטות מתריעים כי "אם יפתחו את המכרזים לתפקידי הניהול בפרקליטות לאוכלוסיות נוספות, ההתמודדות על המשרות הבכירות תהיה קשה, יותר וכתוצאה מכך פחות מועמדים ירצו להגיע מלכתחילה לתפקידים הזוטרים".
לדברי הגורמים בפרקליטות, המשכורות בשירות המדינה נמוכות מהמשכורות במגזר הפרטי. לכן, לטענתם, כדי לשמר את העובדים הטובים צריך להציע להם אופק קידום מעבר לעניין ולשליחות הציבורית. הם מציינים כי אם פרקליט יידע שלאחר 15-20 שנים יכולים להביא במקומו מנהל מבחוץ, תפחת המוטיבציה שלו להישאר במערכת או בכלל להיכנס אליה. "יש הגיון במצב הקיים. בהבאת מנהלים מבחוץ יהיה חוסר הגינות בסיסי", אומר לגלובס בכיר לשעבר בפרקליטות. "יש לחשוב איזה מסר זה מעביר לפרקליטים שהרוויחו משכורת של עובדי מדינה ופתאום מביאים אנשים מבחוץ. אנשים לא ירצו לבוא לפרקליטות".
קדנציות לא קצובות
גורמים בפרקליטות מסבירים לגלובס כי אחת הבעיות הגורמות ל"צוואר בקבוק" במשרות הבכירות במערכת היא היעדר קציבת קדנציות. בשונה מהמשטרה או מהשב"כ, שם כל שנתיים עד ארבע שנים עוברים תפקיד, בפרקליטות נקצבה הקדנציה רק של משרות הניהול הבכירות: פרקליטי המחוז (8 שנים), משנים לפרקליט המדינה (8 שנים) ופרקליט המדינה (6 שנים). אולם יתר משרות הניהול לא נקצבו ונוצר מצב שמנהלים נשארים בתפקידם עד הפנסיה, וכך מעכבים אחרים מלהתקדם.
"הבעיה של אופק הקידום מתקשרת לקציבת קדנציות והיעדר ריענון השורות", אומר גורם במערכת. "אנשים יושבים על התקן ולא זזים, כך שאין אפשרות להתקדם. מצב זה מוביל לתרבות ארגונית המנציחה בינוניות - מי שלא מקודם לתפקיד הבא נותר חסר מוטיבציה".
מסקר שפורסם בגלובס ונערך ב-2018 ע"י פרופ' שרון טוקר מהפקולטה לניהול באוניברסיטת ת"א, לבקשת הנהלת הפרקליטות, עולה כי כמעט ממחצית מהפרקליטים (43.3%) הודו כי לעיתים קרובות או מדי פעם, הם שוקלים לעזוב את הפרקליטות. זאת, בין היתר בשל אופק קידום מקצועי מוגבל ותחושה שהקריירה עומדת במקום.
"תגמול בעבודה לא נמדד רק במונחים כספיים, אלא גם ביכולת לרכוש כישורים חדשים, להעשיר את המיומנויות והעיסוקים בעבודה, להתנסות בתחומים חדשים, ובאופן כללי לחוות שינוי באופי העבודה ובדרג התעסוקתי עם השנים", אומרת פרופ' טוקר לגלובס. "באין אופק קידום והעשרה, ניכרת פגיעה מהותית במוטיבציה - משמע ברצון להשקיע מאמץ בעבודה לאורך זמן".
"חונטה סגורה"
אולם לצד הגנה על אפשרויות הקידום של העובדים בפרקליטות, יש להעמיד את חובתה של המדינה כנאמן הציבור להבטיח את מינוי המועמדים המתאימים ביותר לכל משרה. האם בשיטה הקיימת של מכרזים פנימיים לתפקידי ניהול בפרקליטות נבחר תמיד ה"מועמד המתאים ביותר"? לא בטוח.
המדינה הודתה במסגרת תגובתה לעתירתה של עו"ד טלי מרקוס, פרקליטה שביקשה להתמודד על תפקיד ניהול במשרד המשפטים מחוץ לפרקליטות - ונחסמה, כי יש יתרון ל"הזרמת כוח אדם חדש ורענן תוך הגדלת הסיכוי לחדשנות ולאפשרות של הכנסת שינויים ביתר קלות". לדברי המדינה, "המנהל חדש שמגיע יכול להביא עימו רעיונות חדשים או לבצע מהלכים שמי שגדל במערכת כבר לא רואה או לא מסוגל לבצע מתוך הרגל למצב הקיים".
במצב הקיים היום, גם מי שעבד בפרקליטות ויוצא לשוק הפרטי, לא יכול לחזור אליה כמנהל. האופציה היחידה היא לנסות ולהתמודד על התפקיד הבכיר ביותר בפרקליטות - פרקליט המדינה, שהוא התפקיד הבכיר היחיד במערכת שפתוח גם לציבור הרחב. כך קרה במקרה של עו"ד משה לדור שכיהן כפרקליט מחוז ירושלים בפרקליטות, עזב את שירות המדינה, ולאחר חמש שנים במשרד מסחרי התבקש לחזור ולשמש כפרקליט המדינה.
גורם בפרקליטות אומר לגלובס כי "המצב הנוכחי גורם לפרקליטות להיראות כחונטה סגורה ויהירה והמסר בעייתי". גורם אחר במערכת אומר כי "חלק מהבעיות נובעות בחלקן מזה שהפרקליטות לא מתערבבת, וזה יוצר דמות אחידה ולא מגוונת בהתפתחות המשפטית של הפרקליטים".
תהליך מדורג
פתיחת מכרזי הפרקליטות לציבור הרחב נראית היום בלתי אפשרית לאור תפיסתה השמרנית של המערכת. אולם מתעוררת השאלה - אם שופטים מחוזיים רשאים להציע את עצמם לתפקיד פרקליט המדינה, מדוע לא לאפשר לשופטי שלום להתמודד לתפקידים של פרקליטי מחוז או מנהלי יחידות? ומה לגבי מנהלים בשירות המדינה, בפרקליטות הצבאית או בתביעה המשטרתית - האם לא ניתן למצוא מתוכם מועמדים מתאימים לתפקידי ניהול בפרקליטות?
בפרקליטות יש גורמים התומכים בשינוי השיטה, אולם הם סבורים שיש לעשות זאת בזהירות רבה, ורק במקרים המתאימים. זאת, על מנת למנוע פגיעה בפרקליטים ומינויים הנובעים משיקולים פוליטיים.
עו"ד אורית קוטב, המשנה לפרקליט המדינה (אזרחי), אומרת לגלובס כי הנהלת הפרקליטות תומכת בפתיחת המכרזים הפנימיים בפרקליטות לגורמים חיצוניים, אך "בהדרגה ובתיאום עם ועד הפרקליטים, שמגן על אינטרסים לגיטימיים". לדבריה, "הכנסת מועמדים בעלי ניסיון מחוץ לפרקליטות היא דבר שנכון לשקול. צריך לעשות את זה נכון, בתהליך מדורג. אי אפשר לקפוץ לפתיחה גורפת בלי לפגוע בזכויות של עובדים, ובעיקר בפיתוח המקצועי שלהם שנבנה בעמל של שנים".
גיוון דעות
האוכלוסייה השנויה ביותר במחלוקת באשר לשאלת התאמתה לתפקידי ניהול בפרקליטות היא עורכי דין מהשוק הפרטי. אחת הטענות של הפרקליטות היא שלעורכי דין אלה אין ניסיון ניהולי מספק לניהול עשרות או מאות פרקליטים. טענה אחרת היא חשש כי רצונם של עורכי דין פרטיים להשתלב במערכת ינבע משיקולים זרים, בהם פוליטיים. חשש זה מתחדד בימים שמערכת אכיפת החוק נתונה תחת מתקפה מצד רה"מ ושרים.
לדעת בכירה לשעבר בפרקליטות, "באופן עקרוני, טוב תעשה הפרקליטות אם תפתח את שעריה לטובת עורכי דין מבחוץ. היא לא צריכה להיות קליקה סגורה. אבל בימים אלה, כשהפרקליטות תחת מתקפות קשות ממוקדות ושקריות, זה לא הזמן לשינוי. זה לא הזמן לזעזע את הארגון כשבפרקליטות יש אנשים טובים שניתן לקדם".
עו"ד אמי פלמור, לשעבר מנכ"לית משרד המשפטים, תומכת בפתיחת הפרקליטות למשפטנים חיצוניים. "הרעה החולה היא המכרזים בפרקליטות שמאפשרים רק למשפטנים מתוך משרד המשפטים לגשת", היא אומרת לגלובס. "ההתנהלות בפרקליטות הפלילית דומה לצבא. זהו הארגון היחיד שיש קונצנזוס שאי אפשר להנחית מנהל מבחוץ בגלל מקצועיות שרלוונטית רק למי שצמח מבפנים".
פלמור מכירה בייחודיות תפקידו של הפרקליט הפלילי ומבינה את הצורך בקידום משפטנים מתוך המערכת. "יש יתרון בחינוך אדם משלב מוקדם להיות מסוגל לייצג את המדינה, לקבל החלטות תוך כדי תנועה בנושאים שהם הרי גורל. אתה רוצה לדעת שאתה ממנה אנשים שעמדו בלחצים", היא מודה.
עם זאת, לדברי פלמור, ניתן למצוא מנהלים מתאימים לפרקליטות גם מחוץ לשירות המדינה. "יש פרקליטים שעזבו את הפרקליטות, ויכולים לחזור לתפקידי ניהול (כיום הם אינם יכולים, נ' ש', ו-ח' מ')", היא אומרת. "הסנגור ז'ק חן למשל שהיה פרקליט בצוות דרעי, הוא עו"ד מבריק. אם מישהו כמוהו היה רוצה לחזור, הוא היה מביא ערך מוסף מדהים של פרקליט מעולה עם כל הפרספקטיבה".
גם עו"ד עמית בכר ממשרד ש.הורביץ, שהיה בכיר בפרקליטות מיסוי וכלכלה והיום מכהן כיו"ר ועד מחוז ת"א בלשכת עוה"ד, סבור שהגיעה העת לשינוי. "זו דילמה לא פשוטה, כי יש אנשים טובים במערכת ומעט תפקידי ניהול, וקשה לתגמל כלכלית ללא הקידום הניהולי. בשכבת הגיל הצעירה יש תחרות קשה עם השוק הפרטי, וללא אופק ניהולי, הטובים לא יבואו לפרקליטות", הוא מודה.
מצד שני אומר עו"ד בכר כי "הפרקליטות חייבת להיפתח לגיוון של דעות מקצועיות, במיוחד לכאלה שעבדו מול לקוחות פרטיים, המכירים את זווית הראייה של החשודים או של בעלי דין בתחום האזרחי, ובכלל את מורכבות העולם הפרקטי. אין לי ספק שצעד כזה יגביר את אמון הציבור בפרקליטות וישמש כלי להיאבק באלו שרוצים להחריבו". הוא מוסיף כי "חלק מהתקלות של הפרקליטות נבעו מראייה חד-ממדית בניגוד לטענות המופרכות של תפירת תיקים מכוונות".
עו"ד בכר מבהיר, כי לשיטתו, יש אמנם לפתוח את המכרזים הפנימיים בפרקליטות אך עבור משפטנים בשוק הפרטי ולא עבור משפטנים בשירות המדינה ביחידות הממשלה האחרות. "הנימוק לפתיחת המכרזים הוא הכנסת עמדות אחרות לפרקליטות, אבל אלו לא נמצאות בשירות המדינה אלא בשוק הפרטי. לפתוח לשירות המדינה זו טעות", הוא טוען.
עו"ד בכר מציע להכניס עורכי דין מהשוק הפרטי לדרגי הניהול ההתחלתיים בפרקליטות, אך לא לדרגים הבכירים. "בדרג הבכיר בפרקליטות חייבים ניסיון ניהולי. קשה לצבור ניסיון ניהולי רלוונטי בשוק הפרטי, במיוחד בעולם הפלילי", הוא מסביר. "לעומת זאת, בדרגים הניהוליים הזוטרים בפרקליטות, שאלו ראשי צוותים, אפשר לאפשר לעורכי דין מהשוק הפרטי להתפתח בפן הניהולי, וכך לקבל פרקליטות מגוונת וחזקה יותר". עו"ד בכר מדגיש כי "לא רק מי שצמח בתוך המערכת מתאים לתפקידי הניהול, יש יתרון לראות את הדברים מהצד השני, בשוק הפרטי, ולהבין את המורכבות של הדברים".
השינוי של ניצן
בעבר הפרקליטות הייתה כה סגורה, שהיה נהוג לאפשר לפרקליטים להתקדם במערכת רק בתוך המחוז שאליו הם היו שייכים. מעברים של פרקליטים למשרות ניהול ביחידה אחרת בפרקליטות נחשבו לחריגים והתקבלו בחשדנות.
מי שהוביל את השינוי של "הצרחות" בין היחידות השונות בפרקליטות, גם ברמת הפרקליטים וגם ברמת המנהלים, היה פרקליט המדינה הקודם, עו"ד שי ניצן. ניצן האמין שיש לרענן את השורות בדרך של חילופי תפקידים ומעברים בתוך הפרקליטות ובשירות המדינה. כך, למשל, מונתה בתקופתו עו"ד קרן בר מנחם לראשת מח"ש, לאחר שהייתה מנהלת מחלקה בפרקליטות מחוז מרכז; ועו"ד שלמה (מומי) למברגר מונה לפרקליט מחוז תל אביב (פלילי) לאחר שהיה פרקליט מחוז דרום וקודם לכן היה סגן ראש מח"ש.
ניסיון נוסף וחשוב בתקופתו של ניצן היה לבצע חילופים זמניים בין עורכי הדין בסנגוריה הציבורית לפרקליטות. ניצן, והסנגור הראשי, עו"ד יואב ספיר, תמכו במהלך, על מנת שהפרקליטים והסנגורים יכירו את העבודה מהעבר השני. השניים חשבו שהניסיון יתרום לשני מהצדדים, אך הרעיון לא יצא עד היום לפועל.
ועד הפרקליטים מתנגד לשינוי, חלק מהפרקליטים דווקא תומכים
ועד הפרקליטים בפרקליטות, שכיום עומדת בראשו עו"ד אורית קורין, התנגד במהלך השנים לפתיחת המכרזים בפרקליטות למשפטנים בשירות הציבורי ביחידות הממשלה האחרות, שאינן משרד המשפטים. זאת, מכיוון שההוראה הנוגעת למכרזים נקבעה בהסכם קיבוצי לטובת העובדים, כך שכל שינוי צריך להיעשות בהידברות עם הוועד. יש לציין שגם פרקליטים אינם יכולים להתמודד במכרזים למשרות משפטיות ביחידות הממשלה האחרות. בפרקליטות עובדים היום כ-1,100 פרקליטים. חלקם מתנגדים לעמדת הוועד וסבורים שהעמדה הנוקשה פוגעת ביכולתם להתקדם, וחלקם תומכים בשימור המצב הקיים.
לגישת ועד הפרקליטים, שנמסרה לבית המשפט בהליך של הפרקליטה טלי מרקוס, תפקיד הפרקליט, המייצג את המדינה בבתי המשפט, הוא בעל ייחוד. "מדובר במקצוע נפרד העומד בפני עצמו הדורש כישורים מיומנויות מובחנות מאלו הדרושים במקצוע הייעוץ המשפטי", טען הוועד.
גורם במשרד המשפטים אומר לגלובס כי מי שצריך להיות מודאג משינוי בשיטת המכרזים הם המשפטנים בשירות הציבורי ולא הפרקליטים, שהם בעלי סיכוי גבוה להתקבל למשרות המשפטנים ולא להיפך. זאת, מכיוון שלפרקליטים יש את הניסיון המתאים להתקבל למשרות יועצים משפטיים ביחידות הממשלה האחרות, בהיותם בעלי ניסיון משפטי לצד יכולות רטוריות מרשימות, ואילו ליועצים המשפטיים אין את הניסיון בליטיגציה הנדרש בפרקליטות.
ועד הפרקליטים מתנגד לשינוי שיטת המכרזים גם בשל האופן שמבוצעת ההערכה למועמדים לתפקידים השונים בפרקליטות. כיום, מי שעומד בדרישות לתפקיד בפרקליטות מגיע ישירות לוועדת מכרז פנימית בפרקליטות. אולם אם מכרזי הפרקליטות ייפתחו לכלל המשפטנים במשרדי הממשלה, השיטה תשתנה, והמועמדים יידרשו לעבור מבחנים במרכז הערכה חיצוני. זאת, בדומה ליתר המכרזים למשפטנים בשירת הציבורי.
לדעת מנכ"לית משרד המשפטים לשעבר, אמי פלמור, שינוי השיטה הוא צעד חיובי. "איגוד העובדים מפחד, באופן מופרך, שיהיה דירוג אובייקטיבי של מועמדים. הם לא מבינים שזה משרת אותם. אלו העקרונות של עולם העבודה הנורמלי, אתה מתחרה בכלים אובייקטיבים".