הריסת בניין בפתח תקווה. ההפרשים בין מספר ההיתרים בערים השונות גדולים / צילום: גיא ליברמן
תמ"א 38 אמורה להסתיים באוקטובר 2022, ואולם הנתונים בכל הפרמטרים מראים כי בחמש השנים האחרונות היא כבר נמצאת בתהליכי דעיכה. הסיבות לכך מעלות שאלות גם לגבי עתיד החלופה המתגבשת לתוכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה.
לפני כשבועיים פרסמה הרשות להתחדשות עירונית את הדוח השנתי שלה להתחדשות עירונית, שסיכם את 2020. בתוך הדוח הוקצה פרק מכובד לתמ"א 38. השנה שעברה לא הייתה שנה טובה לתוכנית. "בשנת 2020 חלה האטה ניכרת במתן היתרי הבנייה מכוח תמ"א 38. האטה זו אינה ייחודית לתמ"א 38 או להתחדשות עירונית, אלא מייצגת את ההאטה אשר חלה במתן ההיתרים בכלל שוק הנדל"ן בשל מגפת הקורונה", נכתב בדוח. "בסך הכול הוגשו בקשות להיתרי בנייה מתוקף תמ"א 38 בנוגע ל-636 מבנים, שבהם 15,889 יחידות דיור, וניתנו היתרי בנייה ל-449 מבנים, שבהם 10,517 יחידות דיור, ומהן כ-5,272 יחידות דיור תוספתיות. נוסף על כך אוכלסו בשנה זו 212 מבנים שחוזקו או נבנו מחדש, ובהם 4,641, יחידות דיור בסך הכול".
קשה לקבל את ההסבר שמנפיקה הרשות לירידה במספר היתרי הבנייה שהוצאו לתוכנית. מדובר בנפילה, לא בירידה, שבאה לידי ביטוי בקיטון של 26% בהיתרים. זאת בעוד שבחישוב כולל מספר היתרי הבנייה שהונפקו במדינת ישראל בשנה שעברה על פי הלמ"ס, היה נמוך בכ-10% לעומת מספר ההיתרים שהונפקו ב-2019, כך שברור שככל שמדובר בתמ"א 38, פעלו גורמים אחרים להאט את קצב הוצאת ההיתרים.
יש נתון בולט נוסף שמעיד על כך שהרוח יצאה ממפרשי התמ"א 38 כבר לפני חמש שנים ויותר. העובדה ששיא הבקשות להיתרי בנייה לפרויקטים השונים של תמ"א 38 היה ב-2014, שאז הוגשו 1,075 בקשות למבנים ומאז מספר הבקשות ירד והלך והגיע ל-696 בשנה שעברה.
הנה דוגמאות: ב-2016 הוגשו במחוז הדרום 44 בקשות להיתרי בנייה לתמ"א 38, ואילו בשנה שעברה הוגשו כמחצית - 21 בלבד; במחוז חיפה הוגשו 141 בקשות ב-2016 ואילו בשנת 2020 הוגשו 82 בלבד; במרכז הוגשו 107 בקשות ב-2016 וב-2020 76 בקשות; בצפון ירד מספר הבקשות מ-26 ל-14; ואילו במחוז תל אביב, המחוז הכי גדול בביצועי התמ"א, המספר ירד מ-434 ל-368.
מה קרה מ-2015, שמספר הבקשות להיתרי בנייה החל תהליך ארוך של ירידה? על הנייר יש לכך שני הסברים אפשריים: האחד - כל ענף ההתחדשות העירונית, ותמ"א 38 בכללו, נפגעו בעקבות העידוד של המדינה את "מחיר למשתכן", בניית דירות מוזלות בשכונות חדשות וחיצוניות לעיר. השני, הקשיים שהערימו הרשויות המקומיות על היזמים ולהפך.
"גמרתי עם רמת גן וגבעתיים"
הבנייה של מחיר למשתכן, בצוותא עם תוכניות הוותמ"ל, שאף הן מעודדות בנייה בשכונות חדשות, מחלישה ככלל את ההתחדשות העירונית לסוגיה השונים, כי היא מאפשרת ליזמים לבנות על קרקע ריקה, ולא להתחיל תהליכים ארוכים של מגעים עם התושבים ועם הרשויות המקומיות וועדות התכנון, כפי שקורה בהתחדשות עירונית ובתמ"א 38.
ישראל קורץ, שפעל לפני כ-20 שנה ככלכלן בצוות ההיגוי של תמ"א 38, סבור שהבעיה העיקרית היא הרשויות המקומיות: "אין כאן הפתעה. יש קשר הדוק בין הירידה בהגשת הבקשות והמוטיבציה הכללית של הגשת תוכניות לפי תמ"א 38, לבין הבעיות שמערימות הרשויות המקומיות. אם יזם יודע שהוא עתיד לבלות כמה שנים בוועדה, עם אפשרות להגיע למבוי סתום, כפי שהיה ברמת גן למשל, אז הוא פונה לאפיקים אחרים. הרשויות כבר כמה שנים לוחצות על הברקס בצורות שונות".
ניר ינושבסקי, סמנכ"ל בהתאחדות הקבלנים בוני הארץ ויזם בעצמו, סבור אף הוא שעיקר האשם בנקודה זו נופל על הרשויות המקומיות: "בהתחלה כשהתמ"א התחילה לצבור תאוצה, ב-2010-2011, יזמים הגישו תוכניות בכל מקום שאפשר. עם הזמן חלק מהעיריות החלו להקשות את התנאים וחלק דווקא הקלו. ואחרי בחירות מוניציפליות כשראש עיר החליט להגביל את התמ"א, פתאום אתה רואה ירידות גם בבקשות, או קיפאון. כל עירייה שלא בא לה, פרסמה מדיניות, עיצבה תוכניות אב או שאמרו שהם עובדים על מדיניות ומקפיאים היתרים עד שהיא תגובש. כל מקום כזה עשה 'פריז' על הבקשות והיזמים עשו חישוב מסלול מחדש.
"אני עבדתי פעם ברמת גן ובגבעתיים והיום - לא. רק תל אביב. כי אני יודע מה יקרה ברמת גן ובגבעתיים - ייקח יותר זמן יותר כסף, פחות ודאות. ויש ערים נוספות. ולי הכי חשוב זו ודאות, כי תמ"א 38 אורכת כשבע שנים".
"גם בחיפה המצב כזה", מאשר אבי אלונים, בעלי חברת יוזמה אלונים שמבצעת פרויקטים של תמ"א 38 בחיפה. "יונה יהב אמר בפירוש שהוא לא אוהב את התמ"א. הוא קיבל תלונות מתושבי השכונות הוותיקות שמשנים להם את אופי השכונות. ראשת העיר הנוכחית, עינת קליש רותם, מסנדלת את התמ"א עוד יותר".
בדרך היו עוד גורמים שפעלו לעיכובים בהגשת בקשות להיתרים לתמ"א 38 - למשל הפרשנות של ועדת הערר לתכנון ולבנייה של תל אביב לזכויות הבנייה המגיעות ליזמים שמבצעים תמ"א 38/2 (הריסה ובנייה), שעוררה התנגדות אצל היועץ המשפטי לממשלה. הדיונים בעניין זה ערכו כשנה עד שאושרה גרסה חדשה של תמ"א 38/3 א' לקראת סוף 2016.
יותר ממגבלותיה של תמ"א 38, שרובן היו ידועות מראש, נראה כי רשויות התכנון והרשויות המקומיות התקשו להתעסק איתה, וכי היא עוררה שפע של מחלוקות משפטיות. ועדות הערר המחוזיות, במיוחד בתל אביב ובחיפה, התמלאו בעררים על סוגיות שונות שנבעו ממצבים ספציפיים שהתמ"א גרמה במגרש כזה או בבית שכן אחר, בסכסוכים בין שכנים, והדרך בין התחנות של קבלת הסכמות של הדיירים, הגשת בקשות להיתרי בנייה, קבלת ההיתרים והתחלת בנייה - התארכה מאוד.
למהר לפני שייגמר? לא רואים התנפלות
הנתונים לא רק שמעידים על ירידה בקצב הבקשות, שהחלה שנים לפני הקורונה, הם גם מטילים ספק בטענות שהועלו מיד אחרי ההחלטה לבטל את התמ"א, בנובמבר 2019, כי נרשמה התנפלות של דיירים ויזמים במגמה להספיק להגיש בקשות להיתרי בנייה לתמ"א, בטרם תסתיים.
אם הייתה תופעה כזו, היא באה לידי ביטוי רק במחוז תל אביב, שבו מספר הבקשות להיתרים עלה מ-303 ב-2019 ל-368 ב-2020, ואולם גם מספר זה אינו יוצא דופן, שכן בין 2016 ל-2018 הוגשו למעלה מ-400 בקשות. אז סביר שהקורונה עיכבה חלק מהבקשות, ושב-2021 ייתכן שנראה יותר מהן, ואולם בסך הכול אין מדובר במספרים יוצאי דופן שנגרמים על ידי מי שמנסים לתפוס את הרכבת ברגע האחרון, לפני שתצא.
היזמים, מצדם, עומדים על כך שהם מוצפים בפניות. אלונים אומר כי הנתונים מטעים, וכי משרדו מפוצץ מפניות של דיירים שמבקשים שימהר לתכנן אצלם פרויקטים, לפני תום התמ"א. "פעם היינו גומרים את ההסכמות עם הדיירים, מגישים גרמושקה, משלמים פיקדון לפתיחת תיק, והבקשה הייתה מתחילה להתגלגל במערכת. מרגע שהתחילו עם מערכת הרישוי הזמין, אני צריך להגיש את הבקשה עם אישורי קונסטרוקטור, עם פתרונות אינסטלציה, אישור חניה ואישור מערכות ניקוז ועם כל הדברים, שבעבר היינו עושים אחרי פתיחת הבקשה להיתר. כלומר הפכו את סדר היוצרות. ואם הגשת ויש בעיה קטנה - שולחים אותך להתחיל הכול מהתחלה.
"אז בסטטיסטיקה אתה רואה שלא הכניסו הרבה בקשות, כי עד שאתה יכול להגיש בקשה - מוציאים לך את המיץ. בנוסף, מערכות רבות לא תפקדו בתקופת הקורונה והדבר עיכב את הבקשות עוד יותר, וסטטיסטית אתה רואה שכמות הבקשות ירדה".
"אתה עוד לא רואה את הבקשות שנולדות מהפניות אלינו", אומר ינושבסקי. "כשדייר פונה אליי, זה דורש ממני לבדוק את ההיתכנות לפרויקט במשך שבועיים עד חודש, ולסגור מכרז אצל הדיירים ואז לנהל איתם משא ומתן על החוזה. וההליך הזה יכול להימשך חודשים ואפילו שנה ויותר.
"רק לאחר מכן, כשאני משוכנע שאני יכול להתגבר על ההתנגדויות, רק אז אני מגיש את הבקשה. ולכן יש פרק זמן בין הקשר הראשוני להגשה עצמה, ואני שם בצד לרגע את כל ההתחכמויות של העיריות בטיפול בבקשה".
בדוח הרשות להתחדשות עירונית, הטענות כנגד הרשויות המקומיות והעיכובים בהוצאות היתרי בנייה לפרויקטים של תמ"א 38, מומחשות היטב. "תהליך הוצאת ההיתר, שארך בעבר פחות משנה, התארך בעשור האחרון עד ליותר משלוש שנים, והתמשכותו פוגעת ביעילות ההליך", נכתב בדוח. עוד כשלוש שנים אורכת הבנייה מרגע קבלת היתר הבנייה ועד לאכלוס הבניין, ואם ניקח בחשבון עוד תהליכים של שנה-שנתיים שקודמים להיתר הבנייה, פרויקט של תמ"א 38 אורך היום כ-10 שנים בממוצע, הרבה מעבר לציפיות המקוריות שלו, שהיו רזות הן מבחינת תוספות בנייה והן מבחינת זמן הבנייה.
לעניין זה, צריך לשאול, עד כמה יש ליזמי התמ"א עצמם חלק בהתמשכות הליכי הוצאות היתרי הבנייה, בהסתבכות פרויקטים בוועדות ערר ובהתארכות הזמן עד להקמת הפרויקט. לא פעם נתקלות הרשויות בניסיונות להתחכם ולהוסיף קומות ויחידות דיור, ובטענות סרק שלפרויקט אין היתכנות כלכלית אם לא יוסיפו לו שטחים נוספים. הטענות הללו נשמעות אפילו במקומות שבהם ההיתכנות הכלכלית לתמ"א 38 היא הגבוהה ביותר, ובמיוחד באזור תל אביב.
למרבה הצער אין סטטיסטיקה בנושא הזה, ועל כן אין תשובה לשאלה עד כמה ה"גרידיות" של היזמים ובעלי הדירות תורמת להתארכות הזמנים בתמ"א. ואולם מניסיון העבר ברור לחלוטין שהתרומה קיימת ואינה זניחה.
בחזרה לנתונים: ההפרשים בין הערים השונות גדולים: בכפר סבא, גבעתיים ורמת גן הוצאת היתר לפרויקט תמ"א 38 אורכת כמעט חמש שנים; בבני ברק, נתניה ורחובות הוצאת היתרים אורכת פחות משנתיים בממוצע.
בערים הבולטות בתמ"א 38, המציאות הזו ניכרת: בראשון לציון, משך זמן קבלת ההיתר עלתה משנתיים לפני 10 שנים ל-3.6 שנים ב-2020; בחיפה הזמן קפץ משנה וחצי בממוצע ב-2011 ל-3.7 שנים בשנה שעברה; בתל אביב משנה ורבע ל-3.3 שנים ואילו ברמת גן זינק משך הוצאת היתר הבנייה משנה וחצי בממוצע לפני 10 שנים ל-4.6 שנים ב-2020.
המובילות בהיתרים: תל אביב ורמת גן
שלא במפתיע, שתי המובילות את צמרת טבלת הביצועים של תמ"א 38 הן תל אביב ורמת גן. בתל אביב ניתנו היתרים ל-650 מבנים לעבור תמ"א - רובם בשיטה הישנה של חיזוק והיתר בשיטת ההריסה ובנייה מחדש. בסך הכול אושרו בעיר 11.9 אלף יחידות דיור שהוקמו החל מ-2005 ועד לסוף שנה שעברה; ברמת גן נכללו 526 בתים בתמ"א, ובהם כ-12.8 אלף דירות. רובן הוקמו במסגרת תמ"א 38/2; חיפה שלישית מבחינת מספר המבנים שעברו את החיזוק - 350 במספר, ובהם 4.1 אלף יחידו דיור; בירושלים נכללו בפרויקט 236 מבנים, בהם הוקמו 4.3 אלף דירות. מבחינת מספר דירות בולטת אשדוד, שבה הוקמו 6.5 אלף דירות, אולם ב-169 מבנים בלבד.
מבחינה טכנית, אשדוד אמנם משתייכת לפריפריה, בהיותה במחוז הדרום, ואולם כבר שנים שהעיר כלולה בחלקו הדרומי של מטרופולין תל אביב. לפיכך, דווקא נהריה היא העיר הפריפריאלית שבה תמ"א 38 הצליחה במידה הרבה ביותר. 71 מבנים נכללו בתוכנית, והם כללו כאלף יחידות דיור.
החלופה: אין פתרון לפריפריה
מהדוח האחרון של הרשות להתחדשות עירונית עולה כי רגע לפני שהתוכנית הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, שאושרה ב-2005, מסתיימת, היא רשמה מהפך בשנה שעברה: לראשונה היה חלקם של הבקשות וההיתרים שניתנו במסלול תמ"א 38 הריסה (38/2) גדול יותר מחלקם במסלול המקורי של חיזוק ועיבוי (38/1). 56% מכלל הבקשות להיתרים שניתנו בתמ"א 38 היו במסלול הריסת הבניין והקמתו מחדש. זאת בעוד שב-2019 רק49% מהבקשות היו ליישום הגרסה הזו של התמ"א.
התוכנית עומדת להסתיים באוקטובר 2022, לטובת חלופה שאינה תוכנית ארצית, אלא תוכניות בסמכות הרשויות המקומיות, לעיבוי השכונות הוותיקות. הבעיה שחלופה זו דורשת שינויי חקיקה, שעקב אי-תפקוד הממשלות האחרונות - אינה מקודמת. באחרונה פרסם משרד המשפטים את עקרונות החקיקה שיעצבו את החלופה הזו, שזכו להרבה ביקורת מצד גורמים שונים, שבראשם התאחדות הקבלנים בוני הארץ. נכון לעכשיו היא תקועה.
ואולם נראה כי שאלת המפתח בנוגע להצלחת החלופה אינה לשון החוק או ההיתכנות הכלכלית של הפרויקטים. הבעיה הגדולה היא מידת רצונן ובשלותן של העיריות לאשר בשטחן תוכניות מקיפות להתחדשות עירונית. רבות מהן, יש להודות - אינן נלהבות לעשות זאת בלשון המעטה, ואין כמו הדוח של הרשות להתחדשות עירונית להראות זאת.
כדאי להדגיש שעיקר ההתנגדות לתמ"א 38 מגיע מרשויות במרכז הארץ, שבהן הוקמו הרבה פרויקטים, ואולם ברוב הרשויות המקומיות היו מברכים על תמ"א 38 שתגיע במתכונתה הנוכחית, רק שתגיע.
העובדה שתמ"א 38 לא תגיע לפריפריה הייתה ידועה גם להוגי התוכנית. הפתרון שלהם אז היה להטיל על הממשלה את המחויבות לסבסד פרויקטים של תמ"א 38 בפריפריה. עד היום זה לא קרה, ותמ"א 38 לא אשמה בזה. לכן גם ניתן להניח, שהרעיון להקמת קרן מימון לתמ"א בפריפריה לא ימומש. לפיכך נראה שאם בתוך שלוש השנים שהוקצבו להמשך חייה של תמ"א 38 לא יוכנסו שיפורים ואיזונים לתחלופה - תמ"א 38 תמות ללא יורשים.