היועמ''שית, עו''ד גלי בהרב-מיארה / צילום: יונתן זינדל/פלאש 90
השנים האחרונות הוכיחו שהמגבלות על חופש הפעולה של ממשלות המעבר הן עמומות ונתונות בעיקר לפרשנות היועץ המשפטי לממשלה המכהן באותה העת ובהרכב שדן בבג"ץ בעתירות שהוגשו לפתחו. אמנם על פי החוק ממשלת המעבר איננה שונה מממשלה רגילה, אך לאורך השנים הוטלו עליה מגבלות שונות על ידי היועמ"ש ופסיקות בג"ץ.
כך לדוגמה, כבר לאחרונה היועצת המשפטית לאגף תקציבים במשרד האוצר הודיעה שהמשא ומתן מול הסתדרות המורים יכול להמשיך להתקיים תחת הגבלה עמומה למדי ("בכפוף למגבלות המוכרות החלות בתקופת בחירות") - חרף ההכרזה על בחירות. לאחר קבלת ההנחיה, באוצר לא ידעו להסביר במה בדיוק הם מוגבלים ולעת עתה המשא ומתן בין ההסתדרות לאוצר נמשך כסדרו.
בין מה שמותר למה שאסור בתקופת בחירות
העמימות סביב הייעוץ המשפטי לממשלה בתקופת בחירות הגיעה כבר בעברו לפתחו של בג"ץ. בשנת 2019, הגישו גורמים בפורום קהלת עתירה לבג"ץ בנושא. לאחר פסיקות בג"ץ בעניין, הוציא היועמ"ש לממשלה דאז, אביחי מנדלבליט, הנחייה מטעמו, המשרטטת את קווי המתאר של המותר והאסור לפי שיטתו בתקופת בחירות. אולם, הנחיית היועמ"ש - כמו גם פסיקת בג"ץ - הייתה עמומה וחייבה פרשנות יישומית ממקרה למקרה.
בעתירה של פורום קהלת נדרשה חוות הדעת המשפטיות ממשרדי הממשלה השונים ביחס למקרים שבהם התעוררה השאלה, בהתאם לחוק חופש המידע. עם זאת, היועמ"ש הקודם ניסה לבלום את העברת המידע באופן גורף, ורק לאחר פנייה של מחלקת הליטיגציה לבית המשפט המחוזי התקבלו חוות דעת מרוב משרדי הממשלה. "דווקא משרד המשפטים מערים הכי הרבה קשיים", מסרו מפורום קהלת לגלובס. "בשורה התחתונה, נכון להיום רב הנסתר על הגלוי, והציבור אינו יכול לדעת כיצד יפעילו יועצים משפטיים את שיקול דעתם ויכריעו לגבי כל עניין - וגם נבחרי הציבור עצמם לא יכולים לדעת. על כן, הכוח להכריע נותר בידי בג"צ והיועצים המשפטיים".
הפער שבין ההחלטות היועמ"ש
בהנחיות של היועמ"ש בנושא ניתן למצוא פערים משמעותיים. מצד אחד, בעבר הביע מנדלבליט הסתייגויות עמומות באשר לחיוניות המינוי והיעדר זיקה פוליטית לשר הממנה. מן הצד השני, מקרי עבר מוכיחים אחרת. למשל, אחת ההנחיות של מנדלבליט לשר לשעבר גלעד ארדן, איפשרה למנות מפכ"ל ונציב שב"ס בממשלת מעבר. במכתב ששיגר היועמ"ש לארדן בדצמבר 2019 נכתב: "מצב שבו בראש שתיים ממערכות אכיפת החוק המרכזיות במדינה לא מכהנים בעלי תפקידים קבועים תקופה כה ארוכה, מעורר קושי של ממש בהיבטי אי-תלות ועצמאות שיקול הדעת".
עוד ציין היועמ"ש במכתבו שחוסר הוודאות הנגזר מכהונת ממלאי מקום עלול להקשות על קידום תהליכים ארוכי טווח בארגון, על קידום מדיניות של ממלא המקום, על מינויי וסבבי שיבוצים. "ככל שתקופת מילוי המקום נמשכת זמן רב יותר, כך גוברים הקשיים התפקודיים ומתגברת הפגיעה בתפקוד התקין של שני הגופים", נכתב. לעומת היד החופשית שניתנה לארדן למינוי הבכירים שבנידון, מנע מנדלבליט משר המשפטים לשעבר, אמיר אוחנה, למנות ממלא מקום לתפקיד פרקליט המדינה לאחר ששי ניצן סיים את תפקידו.
ומה יקרה ברשות החברות? גם כאן הנחיית היועץ מאפשרת חופש פעולה נרחב למדי לשרים. בהנחיה נכתב: "יש ליצור איזון בין החשש ממינויים פוליטיים והצבת עובדות בפני הממשלה החדשה לבין הצורך בהתנהלות תקינה של הגופים. נקודת האיזון שנקבעה היא התייחסות שונה למינויים שהחלו לפני המועד הקובע לבין מינויים שהחלו לאחריו.
"בעניין זה ניתן משקל לכך שההחלטה על מינוי דירקטור בחברה ממשלתית או חבר מועצה בתאגיד ציבורי מקבלת ביטוי מעשי בהצעת המינוי המועברת, על דעת השרים הממנים, לבחינת הוועדה לבדיקת מינויים. לכן, אם ההחלטה על המינוי, קרי, העברתו לבחינת הוועדה לבדיקת מינויים, נתקבלה לפני המועד הקובע (פיזור כנסת), קיים חשש שההחלטה נבעה משיקולי בחירות. במקרים אלה, יש לתת משקל רב יותר לצורך בהתנהלות תקינה של החברות והתאגידים ולאפשר את המשך הליכי המינוי".
לטענת ד"ר עמיר פוקס, חוקר בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה, ממשלת מעבר מכהנת לא מכוח אמון הכנסת אלא מכוח האנרציה. לדבריו: "על לכן אין לה לגיטימציה לעשות דברים מהפכניים או בלתי הפיכים. לבסוף גם בית המשפט קבע את זה. יש חשש ממחטף שמנסים למשל לפעול ב’כלכלת בחירות’ או לקבע עוד כמה הישגים לפני סיום. זה לא לגיטימי מבחינה דמוקרטית וגם מבחינת מחטפים של הרגע האחרון".
עוד אמר ד"ר פוקס: "בית המשפט בשורה של עתירות בעבר קיבל את התזה שממשלת מעבר לא יכולה לפעול כמו ממשלה רגילה. העתירה המרכזית ביותר הייתה של משה פייגלין נגד אהוד ברק שנפגש עם ערפאת בזמן שהאחרון כיהן כראש ממשלת מעבר. בג"ץ לא נתן צו מוחלט נגד אותן פגישות אבל קיבל את התזה שממשלת מעבר אמורה לענות רק על צרכים חיוניים ודחופים וניהול שוטף של המדינה". פוקס התייחס גם למצב בו ממשלת מעבר כיהנה תקופה ארוכה יותר מכמה חודשים, ואמר שאולי בשל עובדה זו והחשש משיתוק ניהולי, היועמ"שית תאפשר יותר פעולות לממשלת המעבר.
כיצד תראה כהונת לפיד רה"מ ממשלת מעבר?
בינתיים בלשכת ראש הממשלה הנכנס, יאיר לפיד, בוחנים את סוגיית הפריטטיות בממשלת המעבר. ראש הממשלה היוצא, נפתלי בנט, טרם החליט על המשך דרכו ואם אכן יתפטר, לפיד יכול להכריע שלא תהיה עוד פריטטיות בין האגף הימני לאגף השמאלי בממשלה. בנוסף, זכות הוטו שהייתה שייכת לבנט עשויה להתבטל או לעבור לגורם אחר ממשלתי בימין. אם היא תבוטל - לא מדובר רק על הצבעות בממשלה, אלא גם על ההחלטות הביטחוניות שיתקבלו בקבינט המדיני-ביטחוני. נכון לשלב זה, לפיד ישאר בתפקיד שר החוץ ובנט יכהן כשר התיישבות. מינוי שר הדתות טרם הוכרע בין השניים.
באשר למינוי בכירים, לא ברור מה יעלה בגורל המינויים הבאים בממשלת המעבר של לפיד. אחת הסוגיות המרכזיות שמונחות על שולחן היועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב מיארה, נוגעת למינוי הרמטכ"ל הבא על ידי שר הביטחון. סוגיה שתוכרע רק אם "קיים צורך חיוני", לדבריה. גנץ טרם הכריע האם ימשיך בהליכי המינוי חרף היציאה לבחירות, אך מיהר להצהיר שאכן מדובר בצורך "חיוני". אם ימשיך בהליכים, בהרב מיארה תידרש להכריע אם היה כאן מהלך חיוני ואם היא אכן סומכת עליו את ידיה. אם באופוזיציה יתנגדו למינוי - גם בג"ץ יוכל להתערב בסוגיה.
נזכיר שראש הממשלה הקודם, בנימין נתניהו, חתם על הסכמי אברהם בזמן שכיהן כראש ממשלת מעבר וגם יצא למבצע "שומר החומות" בעזה רגע לפני הקמת הממשלה הנוכחית, כך שלפיד לא מוגבל באשר ליכולתו למשול. מבחינה כלכלית, לעומת זאת, ראש הממשלה הנכנס עשוי להיות מוגבל יותר מהחשש שצעדים שינקוט, למשל כדי להתמודד עם סוגיית יוקר המחייה, יוכרזו ככלכלת בחירות. במשרד האוצר אמנם הקפיאו את העבודה על התקציב, אך יוציאו בקרוב לפועל הנחה נוספת במס הבלו כפי שהכריז השר אביגדור ליברמן, ובימים אלו ברשות המסים מכינים אותה. כמו כן, צעדי ההקלה בדיור נמצאים לפתחו של רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), שם יוכלו לפעול ללא תלות בכנסת או בצעדים חדשים של הפוליטיקאים.
כבר בעתיד הקרוב מונחת לפתחו של שר החקלאות החלטה דרמטית באשר לחתימה על הסכם חדש מול החקלאים לפני פיזור הכנסת והצלת הרפורמה בחקלאות. גורמים המעורים בנושא אמרו לגלובס שבפגישת תיווך שנערכה בלשכת מנכ"ל משרד ראש הממשלה, יאיר פינס, הושגה התקדמות, אך הצדדים עדיין חלוקים באשר למספר נושאים על סדר היום. אם לא יגיעו להסכמות, חברי הכנסת המובילים את המאבק בשמם של החקלאים מאיימים להצביע כבר מחר על ביטול צווי המכס והרפורמה כולה במליאה.