הוועדה לקידום המאבק בפשיעה בחברה הערבית, ספטמבר 2023 / צילום: חיים צח, לע''מ
האלימות והפשיעה בחברה הערבית הפכו לאיום קיומי על חייהם של ישראלים רבים. וכפי שעולה מהנתונים, האיום הזה רק הולך ומתעצם. כפי שהראינו במשרוקית של גלובס, שנת 2023 הייתה שנת שיא מבחינת מספר הקורבנות בקרב ערביי ישראל: לפי נתוני המשטרה, אלה הגיעו ל-236 בשנה זו, כאשר לפי נתוני עמותת "יוזמות אברהם" (בשיתופה נכתב דוח זה), הנתון עמד על 244. זו עלייה דרסטית בהשוואה לשנים הקודמות: ב-2022 נרשמו 108 נרצחים (הנתון של "יוזמות אברהם" הוא 116), ובשנת 2021 - 126.
● לדוח המלא לחצו על הקישור
ואף על-פי כן, מדובר בתופעה שמלווה אותנו כבר זמן רב. בעשור האחרון החברה הערבית קברה עשרות מבניה ובנותיה מדי שנה ושנה. ולמרבה הצער, נראה כי התופעה הזאת כאן כדי להישאר: מתחילת השנה הנוכחית ועד סוף מרץ נרצחו למעלה מ-40 אזרחים ערביים.
כדי להבין עד כמה מדובר בבעיה חריגה, מספיק להתבונן בנתונים המקבילים בחברה היהודית. בשנת 2023 נהרגו 53 אזרחים יהודיים בנסיבות של אלימות ופשיעה. מכאן עולה כי החברה הערבית, ששיעור אזרחיה כחמישית מאזרחי המדינה, כאבה ב-2023 את מותם של למעלה מ-80% מסך כל הקורבנות. ומה הממשלה עשתה בעניין? התשובה הקצרה: לא מספיק. התשובה הארוכה - בשורות הבאות.
עשור של החלטות
נקודת ציון חשובה במענה הממשלתי לאתגרי החברה הערבית היא החלטה ממשלה 922 מסוף 2015 שעניינה תוכנית חומש לפיתוח כלכלי של החברה הערבית. אלא שההחלטה התמקדה בפן הכלכלי של הפיתוח, ופחות נדרשה לפתרונות קונקרטיים לתופעת האלימות בחברה. ואולם עם הזמן התפתחה ההבנה שיש בין הדברים היזון חוזר: מכת הפשיעה מציבה חסם משמעותי לפיתוח הכלכלי - והמצב הכלכלי והחברתי משפיע על הפשיעה.
הלקח הזה הוביל להחלטת ממשלה 1402 (בשנת 2016) שנועדה לשפר את הביטחון האישי בחברה הערבית ובירושלים, ובין יעדיה היו הקמת מינהלת חדשה לשיפור שירותי המשטרה ביישובים הערביים, גיוס אלפי שוטרים תוך התמקדות בשוטרים מוסלמים, הקמת תחנות משטרה ביישובים הערביים ותגבור תחנות משטרה ונקודות משטרה קיימות.
תוכנית החומש הייתה אמורה להסתיים ב-2020. לפי נתוני הרשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים במשרד לשוויון חברתי, האומדן המקורי של תקציבי התוכנית עמד על כ-10.7 מיליארד שקל - ובפועל הוקצו כ-9.7 מיליארד שקל. כמה מתוך זה נוצל? משנת 2016 ועד סוף שנת 2020 נוצלו בפועל כ־6 מיליארד שקל - שהם כ-62% מההקצאה בפועל וכ-56% מהאומדן התקציבי. לאור הביצוע החלקי, תוכנית החומש קיבלה "תוספת זמן" וזכתה להארכה של שנה נוספת.
בינתיים, באוקטובר 2019, מינה ראש הממשלה בנימין נתניהו את מנכ"ל משרדו לעמוד בראש צוות מנכ"לים שיגבש תוכנית לטיפול בפשיעה והאלימות בחברה הערבית. הצוות הגיש את מסקנותיו ביולי 2020, ובמרץ 2021 החליטה הממשלה שתובא לאישורה בחודשים הבאים תוכנית חומש שאמורה ליישום מסקנות דוח צוות המנכ"לים.
והנה, בעקבות הצעדים הללו, נולדה באוקטובר 2021 החלטה 549 לטיפול בתופעות הפשיעה והאלימות בחברה הערבית. ממש במקביל, קיבלה הממשלה החלטה (מספר 550) על תוכנית חומש נוספת לצמצום פערים כלכליים וחברתיים בחברה הערבית (בעניינה לא נרחיב הפעם).
התוכנית לטיפול בפשיעה
ההחלטה כללה תוכנית רב-שנתית לשנים 2022-2026 בתקציב של 2.4 מיליארד שקל, בליווי משרד ראש הממשלה ובהשתתפות המשרד לביטחון לאומי, משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד החינוך, משרד הפנים, משרד העבודה, משרד הרווחה והביטחון החברתי, רשות המסים והרשות לשיקום האסיר. ביולי 2022, העבירה הממשלה תיקון להחלטה שהוסיף לה תשעה סעיפים שעוסקים בחיזוק הביטחון האישי, צמצום הפשיעה והאלימות והגברת אמון הציבור במערכות האכיפה בערים המעורבות רמלה, לוד ועכו.
לפי נוסח ההחלטה, אלה היו שש המטרות הרשמיות שלה: פירוק ארגוני פשיעה, הפחתת תופעות הפשיעה והאלימות בחברה הערבית והפחתת האמצעים הכלכליים העומדים לרשות ארגוני הפשיעה; הגברת תחושת הביטחון האישי של אזרחי ישראל בכלל, של תושבי הנגב ושל האזרחים והתושבים הערבים בפרט; הקטנה ניכרת של מספר כלי הנשק המוחזקים באופן בלתי חוקי בידי אזרחים בחברה הערבית; הגברת אמון הציבור הערבי במערכת אכיפת החוק; הגברת השיתוף והשותפות ביישום התוכנית מצד נציגים מהחברה הערבית, לרבות ראשי הרשויות המקומיות הערביות ונציגי הערים המעורבות; העצמת החברה הערבית וחיזוק החוסן הקהילתי להתמודדות עם האלימות במרחב המקומי והוקעת תופעות אלימות ופשיעה.
איך עושים את זה? ההחלטה פירטה מגוון צעדים שאפשר לסווג למספר מישורים. ישנו, למשל, המישור האכיפתי, במסגרתו הוחלט על שיפור האכיפה באמצעות הגברת הנוכחות של גורמי האכיפה ברחוב הערבי, שיפור שירות השיטור וקידום אכיפה אפקטיבית - כולל גם קידום תיקוני חקיקה רלוונטיים. כמו כן, בהחלטה נקבע כי יתבצע טיפול בתשתית הכלכלית של ארגוני הפשיעה ושל גורמי פשיעה מרכזיים כדי לצמצם את פעילותם.
במישור החברתי, ההחלטה קראה ליצירת מסגרות השכלה, תעסוקה, חינוך והכשרה לגברים צעירים בני החברה הערבית לשם שילובם במסלול חיים נורמטיבי; לטיפול לשם מניעת האלימות במוסדות החינוך ובקרב בני הנוער; לחיזוק כלי רווחה קהילתיים לטיפול במניעת פשיעה ואלימות; לקידום פתרונות לנפגעי עבירה בחברה הערבית; להרחקה של האוכלוסייה ממעגלי הפשע ולמניעת הידרדרות והצטרפות אליהם.
מישור נוסף שהוא קריטי לפתרון הבעיה הוא הממשק בין גופי הממשל לבין האזרחים. כאן הוחלט על סיוע וליווי לרשויות מקומיות ערביות להפחתת הלחצים של גורמי פשיעה עליהן, להגברת המשילות בתחומן וליישום אפקטיבי של תוכניות הממשלה בתחומי אחריותן; הגברת האפקטיביות של פעולות הממשלה וחיזוק השילוב בין המשרדים להפחתת תופעות פשיעה ואלימות בחברה הערבית; תיאום בין משרדי הממשלה בכל הקשור לתוכניות לקידום כלכלי-חברתי לחברה הערבית וטיפול מערכתי-לאומי לצמצום תופעת הנשק הבלתי-חוקי בחברה הערבית.
השינוי סוף־סוף מגיע?
ואולם קשה לראות ביישום התוכנית הצלחה כבירה. מסטטוס היישום והביצוע של מרכיבי ההחלטה עולה תמונה של יישום חלקי בלבד הן באכיפה והן במניעה. אכן, חלק מהחוקים המתוכננים אושרו, גופי האכיפה הגבירו את פעילותם למאבק בפשיעה בזכות התוכנית, תקנים רבים שהוקצו לתוכנית אוישו, תקציבים נוצלו, וחלק ממשרדי הממשלה פועלים באופן ממוקד יותר כדי למגר את הפשיעה. עם זאת, עולה שאלה האם הממשלה פועלת לאור האסטרטגיה שהותוותה במסגרת החלטת ממשלה 549.
הדרך להצלחה עוד ארוכה. רוב היעדים השנתיים שהוצבו לא הושגו, תקנים שהוקצו אוישו באופן חלקי ברוב המקרים, תקציבים שהוקצו לא נוצלו במלואם, ומספר תוכניות נתקלו בקשיי הקמה וביצוע. ובסופו של דבר אי-אפשר להתווכח עם זה שהיום, כשנתיים וחצי מקבלת ההחלטה, רמת הפשיעה בחברה הערבית גבוהה הרבה יותר הן מבחינת מספר הקורבנות והן מבחינת כמותן ו"איכותן" של תופעות האלימות והפשיעה.
אז מה בעצם מנע את יישום ההחלטה? המעקב שלנו מעלה שורה של חסמים שהצטרפו זה לזה והגבילו מאוד את היכולת לחולל כאן שינוי משמעותי. הראשון הוא השינוי הבולט בסדר העדיפויות של הממשלה - החלק מהדרג המדיני ועד לדרגים הביצועיים. חילופי הממשלות הובילו לשינויים בתוכניות השונות ובאופן התנהלות המנגנון הממשלתי, ופועל יוצא הוא התיאום הפנים ממשלתי, כולל התיאום עם מערכת אכיפת החוק. נוצרה אי-בהירות בקשר ליישום התוכנית, ונראה כי הסנכרון בין הגופים השונים נחלש.
כך, הממשלה הנוכחית עצרה או שינתה תהליכים שכבר יצאו לדרכם. למשל, בתקופת הממשלה הקודמת הופעלה תוכנית הדגל של ההחלטה, "עוצרים את הדימום", שנועדה לספק פתרון מקיף לשבעה יישובים ערביים שסבלו מרמה גבוהה של פשיעה חמורה ולפתח מודל שניתן יהיה ליישם ביישובים אחרים הסובלים מבעיה דומה. אלא שבחודשים הראשונים לכהונתו, השר לביטחון לאומי איתמר בן גביר החליט לעצור את התוכנית - ובמקום להשאירה תחת הפעלת ארגון הג'וינט, להעבירה לידי הרשות לביטחון קהילתי. השהיה זו, לצד המעבר בין הגופים, הובילו לקשיים והלכה למעשה לירידת היכולות של התוכנית לספק פתרונות משמעותיים. יתרה מזאת, נציין כי נשאלת השאלה האם התוכנית משפיעה בשטח או מיושמת על הנייר בלבד.
דוגמה נוספת היא מצבע החירום למאבק בפשיעה שהוסמך לבצע סגן השר לביטחון לאומי בתקופת הממשלה הקודמת, יואב סגלוביץ'. הממשלה הנוכחית דאגה לשינוי השם של המבצע ואף קיימה מפעם לפעם ישיבות בעניינו, אך הוא לא חזר לפעול במתכונתו המקורית, וניכר שכבר לא היה גורם שמוביל את המאבק בפשיעה באותו אופן.
ספר תוכנית העבודה ממשלתי שהתפרסם השבוע משקף את שינוי סדר העדיפויות שהשתנה משנת 2022 לשנת 2024, שכן התוכנית המקורית, שנהנתה משיעור יישום גבוה, הפכה במקרה הטוב לביצועים טקטיים ובמקרה הרע לפעולות ספורדיות. מדדי התוצאה הרבים והכמותיים שליוו את פרק התמודדות בפשיעה בחברה הערבית לשנת 2022 השתנו והצטמצמו משמעותית בהשוואה לספר התוכניות הנוכחי. לדוגמה, מבחינת מדידת התפוקות, בשנת 2022 דווח על הקמת 9 יחידות שיטור עירוני ביישובי החברה הערבית, מהלך נדרש במאבק בפשיעה ברחובות, כיום לפי ספר תוכניות העבודה אין דיווח מספרי על מספר התחנות שהוקמו בישובים השונים.
אבל במקום לסקור דוגמה אחר דוגמה, אפשר פשוט להסתכל על סדר העדיפויות התקציבי. אף שבתוכנית אושר תקציב של 2.4 מיליארד שקל, הביצוע התקציבי לא עמד ביעדים, כך שההקצאה בפועל שתהיה נמוכה יותר. הקיצוץ בתקציבים יפגע ישירות בהחלטה: תוכניות יצומצמו או ייעצרו, תקנים יבוטלו, והסיכוי להשיג את יעדי ההחלטה יפחת במידה רבה.
חיכוכים בתוך הממשלה
חסם נוסף שהקשה על יישום ההחלטה הוא הממשק בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. המעקב שלנו מעלה כי אין שיתוף-פעולה מספק עם הרשויות המקומיות והגורמים בהן הרלוונטיים לתוכנית, כמו מחלקות הרווחה והרשות לביטחון קהילתי.
הקושי בתפקודן וביעילותן של חלק מן הרשויות הערביות הוא בעיה מוכרת, אבל תפקיד השלטון המרכזי הוא למצוא מנגנונים שישחררו את החסמים הללו, כך שאפשר יהיה לעבוד בשיתוף-פעולה עם הרשויות ולערב ולרתום אותן. יש חשיבות רבה למחויבות של ראשי הרשויות ושל בעלי התפקידים בהן לקידום הנושא וליישום ההחלטה - והאחריות היא כמובן גם עליהם.
ולמען האמת, המעקב שלנו אחרי ההחלטה מגלה כי החיכוכים הגיעו גם לתוך השלטון המרכזי עצמו. הממצאים מלמדים כי הסנכרון בין גופי הממשל לוקה בחסר, וכי משרדים מסוימים לא מעבירים דיווח סדור שמאפשר להתחקות אחר אופן היישום. העובדה שבעלי תפקידים במשרדים אלה אינם סבורים כי עליהם לתת דיווח לגורם המתכלל (משרד ראש הממשלה) או מתעלמים מחובתם זו, מעידה על כשל מהותי בתפקודם וכן על כשל במנגנוני הניהול והבקרה של החלטת הממשלה.
נקודה שכן אפשר לציין לחיוב היא שבאוגוסט 2023 מונה ראש מטה לטיפול בפשיעה בחברה הערבית במשרד ראש הממשלה. מדובר בצעד חשוב לקידום ההחלטה ולמאבק בפשיעה.
אז מה אפשר לעשות?
אחרי שהצבענו על הבעיות, צריך גם להציע פתרונות. אלה ההמלצות של המרכז להעצמת האזרח - שגובשו בשיתוף עמותת "יוזמות אברהם".
ייעול הניהול: יש לכנס את כלל הגורמים המעורבים בנושא, לקיים פגישות תכופות של צוות העל ולנהל דיווח מסודר, מקצועי ומחייב יותר מצד משרדי הממשלה. לצורך כך יש להעניק לגורם המתכלל סמכויות בעלות תוקף ושילובו בפורומים הרלוונטיים.
סדר עדיפויות: אף על-פי שהמלחמה טרפה את סדר העדיפויות הלאומי, נתוני הפשיעה בחברה הערבית משקפים בעיה שאי-אפשר להזניח אותה ולדחות את הטיפול בה. לכן, קריטי שהמאבק המורכב בפשיעה הערבית יזכה למענה אסטרטגי שלם.
כוח-אדם: לנוכח המחסור בכוח-האדם שפוגע ביישום התוכנית, יש לארגן הכשרות ייעודיות למגוון התפקידים שעבורם יש כרגע קושי בגיוס.
הגברת השקיפות: על משרדי הממשלה לדווח לציבור הרחב בעקביות ובשקיפות על פעילותם ועל מידת העמידה ביעדים שהוצבו, ועליהם גם לפנות באופן המותאם לקהל היעד, בשפה הערבית. הדבר נכון בייחוד למידע על תחום הביטחון האישי ועל המאבק בפשיעה, שכן מאבק אפקטיבי מחייב בניית אמון עם החברה הערבית. דיווח שקוף ומהימן משמש אמצעי להגברת תחושות האמון, המעורבות והשותפות.
מחקרים מלווים: לחלק ממרכיבי ההחלטה אמור להיות מחקר מלווה לבחינת השפעתם, אך לרוב אין מחקר כזה. יש לבצע הערכה שתבחן את השפעתן של הפעולות ושל התוכניות בשטח, ולקבל משוב מקהל היעד. כך ניתן יהיה להראות את הישגי ההחלטה, וללמוד לגבי הפעלת תוכניות דומות בעתיד.
חקיקה: נדרשים צעדי חקיקה על-מנת לשפר את פעולות האכיפה ואת פיענוח התיקים הפליליים, בעיקר מול הפשיעה המאורגנת בחברה הערבית. יש חשיבות רבה הן להשלמת החקיקה במסגרת ההחלטה והן לחוקים נוספים.