קרן ההשתלמות הפכה לאטרקטיבית במיוחד ומסומנת כמטרה אצל האוצר / אילוסטרציה: Shutterstock
המגירות של משרד האוצר הן פריט הריהוט היחיד בממשלה שזוכה לאיזכורים תדירים בתקשורת ובשיח הציבורי. ביטוי זה בא לתאר את מאגר התוכניות הבלתי ממומשות של אגף התקציבים באוצר, ששוכבות שנים בתוך השידה המטאפורית בירושלים ונשלפות מתוכה להתאווררות מדי פעם בעת משאים ומתנים תקציביים - לרוב רק כדי לחזור מיד אחר כך לתוך המגירה.
"ראיתי שהאוצר הוציא מהמגירה את כל התוכניות שלו, עוד פעם הוציאו את הפגיעה בפנסיה ובקרנות ההשתלמות", אמר השבוע יו"ר ההסתדרות, ארנון בר־דוד, לאחר שדלפה טיוטת חוק ההסדרים של האוצר לתקציב 2025. לפיה, החל ב־1 בינואר, ריביות ורווחים שייצברו בקרן השתלמות מהיום שבו הקרן הופכת לנזילה יהיו חייבים במס. ואכן, הכוונה לחתוך את הטבות המס שנותנת המדינה לבעלי קרנות ההשתלמות היא מהוותיקות והמצהיבות ביותר שבמגירות האוצר. אין ספור פעמים ניסו אנשי אגף תקציבים לממש אותה לאורך העשורים האחרונים בווריאציות שונות, ותמיד המהלך נגנז בלחץ ההסתדרות, אם לא נבלם עוד קודם בתוך המערכת הפוליטית.
נראה שאי אפשר לענות על השאלה שמטרידה את כולם - מה הסיכוי שהפעם הגזירה תקרה באמת? - מבלי להבין את הדינמיקה המיוחדת בין האוצר להסתדרות. מעניין במיוחד ללמוד מניסיון העבר את התסריט הקבוע שמגיע כמעט בכל פעם ששולפים באוצר את היוזמה להניח יד על קרנות ההשתלמות. כפי שנדגים מיד, מדובר בריקוד עדין בין האוצר לארגון העובדים, שאם מבוצע נכונה, מחמיא לבסוף לשני הצדדים.
ציר הזמן של התוכנית
בשנת 2013, על רקע הגירעון הגבוה בתקציב המדינה, הנחה ראש הממשלה, בנימין נתניהו, לגבש חבילת קיצוצים וגזירות. צוות שמינה בראשות מנכ"ל משרדו דאז, הראל לוקר, בנה תוכנית שכללה שני ראשי חץ בולטים: הראשון ביטול הפטור מתשלום מס על קרנות ההשתלמות; והשני ביטול הפעימה הסופית בהסכם להעלאת שכר עובדי המגזר הציבורי, שנחתם בין המדינה לבין יו"ר ההסתדרות עופר עיני שלוש שנים קודם לכן. עיני עלה מיד למתקפה נגד התוכניות. בראיון לגלובס אמר באותם ימים: "אם ראש הממשלה ירצה ללכת בקו הזה, הוא ימצא אותנו מולו בכל הכוח".
לאחר מאבקים מתוקשרים ואיומים בהשבתת המשק, נועד יו"ר ההסתדרות עם שר האוצר דאז, יאיר לפיד, לפגישה בה סוכם על פשרה: האוצר יוותר על הפגיעה בקרנות ההשתלמות - ובתמורה יסכים עיני להקפאה בת שנה וחצי של תוספת השכר לעובדי המגזר הציבורי, שאף הוגדלה מעט עתידית כפיצוי. עיני הרוויח נקודות זכות בציבור והצטייר כמי שהצליח לבלום בגופו את הדורסנות האוצרית כנגד ציבור העובדים - ומנגד האוצר פינה תזרימית מיליארד שקל לקופת המדינה.
אם הסיפור הזה נשמע לכם מוכר, זה בגלל שהוא מתחיל לחזור על עצמו בימים אלה. כמו אז, גם היום, מאות אלפי עובדי המגזר הציבורי מצפים לתוספות שכר בחודשים הבאים. ממש כמו ב־2013, גם היום ניצב האוצר בפני בור תקציבי עמוק, ומבקש להקפיא את פעימות השכר למספר שנים. גם היום, לצד הניסיון ללחוץ על ההסתדרות להתפשר בנושא השכר, שולף האוצר את המקל של קרנות ההשתלמות.
אם המתאם בין המקרים יימשך והתסריט יוסיף להתקדם לפי אותו הסדר, נראה בתקופה הקרובה פגישה בין שר האוצר, בצלאל סמוטריץ', לבין יו"ר ההסתדרות בר־דוד, שבה יסוכם על הסרת האיומים על קרנות ההשתלמות והפנסיות, ועל דחיית תוספות השכר. בר־דוד יקבל תמונת ניצחון כמגן העובדים בכלל הציבור ובתמורה יודיע שהמגזר הציבורי יתאפק עם תוספות השכר כדי לתמוך בעלויות המלחמה הכבדות.
בר־דוד עצמו שמר פתח לתרחיש שכזה, כאשר תקף השבוע את תוכניות האוצר בקרנות ההשתלמות ובשורה של נושאים אחרים, אבל לא את הכוונה להקפיא את תוספות השכר במגזר הציבורי שעליה הכריז סמוטריץ' החודש. "אני בשיח עם אנשי האוצר, והם יודעים שההסתדרות תמיד נתנה כתף כשהמדינה בצרות", הזכיר בר־דוד.
ואולם, ייתכן שהפעם פשרה כזו לא תספיק. לעמדת האוצר, חוסר ודאות תקציבית כפי ששוררת כעת לא נרשמה מאז מלחמת יום הכיפורים. כל התרחישים שעליהם מתבססים כיום באוצר בבניית התקציב ל־2025 הם בהינתן שלא תהיה מלחמה בצפון - והנה מלחמה כזו כבר מתחילה בימים אלה. עוד לפי התרחישים ה"אופטימיים" יחסית, הופכים באגף תקציבים כל אבן בניסיון להגיע לחבילת התכנסות ענקית של 35־50 מיליארד שקל, בניסיון לרסן את הגירעון. ההצעה בעניין קרנות ההשתלמות אמורה להגדיל את הכנסות המדינה ב־1.4 מיליארד שקל בשנה.
באגף התקציבים היו מעדיפים כנראה ללכת על צעד דרמטי יותר מזה שנכנס לבסוף לטיוטה, שאותו מגדירים שם "מתון". צעדים קשים יותר היו יכולים לכלול מיסוי של רווחי ההון בקרן גם ב־6 השנים הראשונות כשהיא עוד סגורה, או מיסוי ההפקדות לקרן. יתרה מכך, אחד הרעיונות שמתגלגלים באגף לקראת תקציבים עתידיים, הוא ביטול מוחלט של קרנות ההשתלמות, דרך עצירת פתיחה של קרנות חדשות. זאת, בתמורה ליצירת הטבה מקבילה לציבור, שתאפשר לחסוך שבע שנים בפטור ממס רווחי הון, בכל מכשיר אפשרי, לרבות קופות גמל, תיק בורסאי או קרן נאמנות. הרציונל הוא שמנגנון זה יהיה הוגן יותר ויופנה לכלל הציבור העובדים - בניגוד לקרנות ההשתלמות שהן הטבה שרק חלק מקבלים מהמעסיק.
מנוף על ההסתדרות להשגת הישגים אחרים
קרן השתלמות היא קופת גמל לחיסכון לטווח בינוני, אשר את הכספים שהצטברו בה ניתן למשוך החל משש שנים לאחר ההפקדה הראשונה בפטור מלא ממס, עד לתקרת הפקדה של 1,572 שקל בחודש. הטבת מס נדיבה זו היא ייחודית לקרנות ההשתלמות. מבין כל אפשרויות החיסכון שאינם פנסיוניות, רק מסלול זה מציע הטבת מס מלאה. היתרון הכפול מתבטא בפטור ממס על ההפקדות ועל התשואות כאחד. נכון לעכשיו, היקף הכספים המנוהלים במסגרת זו מגיע לסכום עתק של כמעט 384 מיליארד שקל. אלא שעבור האוצר, ההטבה הפופולרית בציבור גורעת 7.7 מיליארד שקל בשנה מקופת המדינה, לפי הנתונים האחרונים שפירסם האוצר.
לאורך השנים, כאמור, קידמו באוצר שוב ושוב יוזמות שונות לביטול או לצמצם את ההטבה בקרנות. כבר ב־2013 היה מדובר בטריק ישן, שנוסה עוד קודם ב־2004 על ידי שר האוצר בנימין נתניהו, ושוב ב־2008 על ידי שר האוצר רוני בר־און. גם אצל בר־און, נוצלה הגזירה המוצעת על קרנות ההשתלמות כמנוף על ההסתדרות להשגת הישגים אחרים, כמו ויתור על יום הבראה של העובדים, במטרה להקל על הוצאות תקציב המדינה אחרי משבר הסאב־פריים.
בשנים האחרונות, גזירה ברוח דומה על קרנות ההשתלמות נכנסה לטיוטת חוק ההסדרים לתקציב 2023־2024, אבל נשמטה מההצעה הסופית. לאחר פרוץ המלחמה, כשהכינו באוצר תקציב מעודכן לשנה הנוכחית, ניסו שוב לדחוף את ההצעה - ללא הועיל - מול ההתנגדות הקבועה של ההסתדרות.
בר־דוד מכיר את המשחק הזה היטב. עוד ב־2008, בהיותו מנהל חדש ואנונימי של איגוד מקצועי (המעו"ף) בהסתדרות, הוא צוטט מעל דפי עיתון זה בתגובה לתוכנית בר־און לביטול הפטורים על מיסוי ההפרשות לקרנות השתלמות: "זה חמור מאוד. זוהי פגיעה בחיסכון ארוך הטווח של העובדים. נצטרך לשבת ולראות איך אנחנו מגיבים ואני מקווה שנצליח למנוע את הגזירה". כיום, 16 שנים לאחר מכן כשהוא יושב בלשכת יו"ר ההסתדרות, בר־דוד כבר משתמש בטרמינולוגיה תקיפה ונחרצת יותר: "לא יהיה". כך הוא הבטיח השבוע בדברים שנשא בכנס איגוד העובדות והעובדים הסוציאליים לגבי תוכניות האוצר.
איך ההצעה היום שונה ממקרי עבר?
לפי אומדני האוצר, כ־36% בלבד מהעובדים במשק נהנים מקרנות ההשתלמות. בעשירונים העליונים מרבית העובדים מחזיקים בקרן כזו. רובם ככולם של מאות אלפי עובדי המגזר הציבורי זכאים להטבה, בתנאים המקסימליים שלה: הפרשה בגובה של 7.5% מהשכר לקרן מצד המעסיק (שהוא המדינה), בנוסף להפרשה הקבועה בחוק של 2.5% מתוך שכר העובד. בתנאים אלה מעולם לא ניסו לפגוע באוצר, ככל הידוע, במסגרת אף אחד מהסכמי השכר במגזר הציבורי לאורך השנים.
במגזר הפרטי, קרן ההשתלמות ורמת הפרשת המעסיק לתוכה נתונות למידת רצונו של העסק לגייס עובד מסוים, או לקדם אותו במסגרת שיחות שכר. במשרות בדרגי ביניים ומעלה מקובל לשלם קרנות השתלמות לעובדים, אם כי זה משתנה בהתאם לענף, לגודל העסק וכדומה. חלק מהעובדים מקבלים הפרשת מעסיק בסיסית של 2.5% - כלומר שהמעסיק והעובד נושאים בהפרשות חצי־חצי. אחרים זוכים מהעבודה להפרשה של 5%, והמדרגה הגבוהה ביותר המזכה בפטור ממס היא כאמור 7.5%.
קובי בר־נתן, הממונה על השכר לשעבר במשרד האוצר, מנתח כך את תמונת המצב: "לאורך שנים היה ניסיון של האוצר לבטל את הפטור ממס על קרנות ההשתלמות באופן גורף. בהצעה הנוכחית, מציעים למסות רק את הרווחים שנצברים אחרי שהקרן נפתחת בתום שש שנים. הרציונל הוא שעד שש שנים הכסף לא נזיל והחוסך לא יכול למשוך אותו בהטבה אז אין לו אלטרנטיבה. אחרי שש שנים יש לחוסך חלופה, למשל אפשר למשוך את הכסף שנצבר ולהשקיע במניות".
לדבריו, "יש בהצעה רציונל ברור, אך בסופו של דבר צריך להבין כיצד שינוי זה ישפיע על התנהגות החוסכים. כיום בתום שש שנים של חסכון ישנה אפשרות להמשיך להפקיד בקרן ההשתלמות כספים, או למשוך את הכסף. אם השינוי הזה ייכנס לתוקף, אנשים עשויים להפסיק להפקיד לקרן הנוכחית ולפתוח קרן השתלמות חדשה שאליה יפקידו. באופן זה יקבלו פטור של שש שנים נוספות על הרווחים וישלמו רק על הצבירה בקרן הישנה, או שימשכו ממנה את הכספים עם הפטור ממס הנוכחי".
ברזומה של בר־נתן שעות עבודה מרובות מול בר-דוד וההסתדרות. הוא סבור ששר האוצר והממשלה לא מעריכים נכונה את הקרב שצפוי להם אם יתעקשו לדלל את ההטבה על קרנות ההשתלמות. "אל להם להמעיט בערכו של בר־דוד. אמנם השביתה שהחיל על המשק למען שחרור החטופים הצליחה באופן חלקי, אך אין לי ספק שאם ארנון יוביל מאבק הקשור לזכויות עובדים או במקרה הזה בגלל שינוי בהסדרי המיסוי על קרנות ההשתלמות כל הוועדים יתייצבו למאבק, ללא קשר לזהותם הפוליטית. ארגון עובדים יודע להילחם קודם כל על הכסף והתנאים, זו מהותו ולכך הוא מכוון".
למרות ההטבה המשמעותית לציבור בדמות קרנות ההשתלמות, ערכה הריאלי של הטבה זו לעובדים נשחק בהתמדה. תקרת ההפקדה החודשית לא עודכנה זה שני עשורים ואינה צמודה למדד המחירים לצרכן. זאת בניגוד למנגנוני הצמדה אחרים במשק, כגון מדרגות מס הכנסה ותשלומי ארנונה. הערכות מצביעות כי אילו הייתה התקרה מתעדכנת בהתאם לאינפלציה, היא הייתה מגיעה לכ־2,200 שקל - פער של יותר מ־40%. משמעות הדבר היא כי האינפלציה מהווה למעשה "מס סמוי" על הטבת המס הזו, גורמת לשכירים להפסיד אלפי שקלים מדי שנה.