יו''ר הפד, ג'רום פאוול, ונשיא ארה''ב הנבחר, דונלד טראמפ / צילום: Reuters, Carlos Barria
בשנת 2018 השתעשע דונלד טראמפ, בתסכולו, ברעיון להדיח את יו"ר הפדרל ריזרב ג'רום פאוול בגין מחלוקת על שיעורי הריבית. ראשי הפד הכינו באופן פרטי תגובה למקרה חירום: קריאת תיגר משפטית נגד הנשיא, במטרה להגן על הבנק המרכזי של אמריקה.
● יואב קרני, פרשנות | המינויים החדשים של טראמפ: חדשות רעות לאיראן וטובות לישראל
● ניתוח גלובס | "הם ישלמו בגדול": המדינות שדונלד טראמפ שם על הכוונת
● WSJ | המרוץ לחימוש אוקראינה לפני כניסתו של טראמפ לבית הלבן
פאוול אמר לשר האוצר דאז, סטיבן מנושין, כי הוא ייאבק בהדחתו אם הנשיא יבקש להוציאה לפועל, לדברי אנשים המכירים את הנושא. טראמפ כעס על כך שהפד העלה את הריבית בניגוד לרצונו.
עבור פאוול, הסיכון בעימות משפטי - כזה שהוא עשוי היה להיאלץ לשלם עליו מכיסו הפרטי - היה הכרחי כדי לשמר את יכולתם של יושבי ראש הפד העתידיים למלא את תפקידם ללא איום שיסולקו בגלל מחלוקת על מדיניות.
שש שנים לאחר מכן, טראמפ חוזר לבית הלבן, והדרמה הרדומה של מערכת היחסים הרעועה שלו עם פאוול חוזרת אל קדמת הבמה. כשנשאל בשבוע שעבר אם יתפטר אם יתבקש לעשות זאת, השיב פאוול במילה אחת: "לא". הוא ענה את אותה התשובה כשנשאל האם לנשיא יש סמכות לפטר אותו.
על פאוול, מנהל קרנות השקעות פרטיות לשעבר ובעל תואר במשפטים, הופעל לחץ, לאחר מכן, להסביר את הרציונל שלו. הוא מסר תגובה קצרה נוספת: "אסור על-פי החוק".
תגובותיו הנחרצות חשפו את האפשרות שכל ניסיון לאלץ את פאוול לעזוב לפני סיום כהונתו ב-2026 ייפתר ככל הנראה במאבק משפטי חסר תקדים - אותו מאבק משפטי שראשי הפד התכוננו לקראתו לפני שנים.
"אם הנשיא היה מצליח בכך, משמעות הדבר היא שכל יו"ר עתידי יהיה נתון להדחה לפי גחמתו של הנשיא", אמר סקוט אלוורז, ששימש כיועץ הכללי של הפד מ-2004 עד 2017. "אני לא חושב שזה תקדים שפאוול היה רוצה ליצור, ומשום כך אני חושב שהוא ילחם בזה. זה תקדים עצום".
פאוול ובכירים אחרים בפד התאמצו, כמובן, להימנע מאמירות פרובוקטיביות כלשהן על טראמפ או על הבחירות. בהתאם לגישתו, של הימנעות מדרמה ושמירה על פרופיל נמוך, לא ביקש פאוול להעלות בפומבי את הסטטוס של התפקיד שלו. הנושא הועלה מחדש כבעיה בשבוע שעבר רק בתגובה לשאלות היפותטיות חוזרות ונשנות.
גם מצד טראמפ לא נשמעו לאחרונה אמירות הקוראות להדחתו של פאוול. "אני מוכן לתת לו לסיים את תקופת הכהונה, במיוחד אם אחשוב שהוא פועל נכון", אמר טראמפ לרשת בלומברג בריאיון ביוני.
כיצד צריך טראמפ לפעול? היועצים לא מגיעים להסכמה
האנשים שייעצו לטראמפ בנושא אינם מסכימים בעצמם עד כמה רחוק הנשיא צריך ללכת. בעלי ניסיון בשווקים יעצו נגד החלפת פאוול. סקוט בסנט, מנהל השקעות שמשמש כיום יועץ לטראמפ, הציע לנשיא הנכנס בחודש שעבר להכריז במי הוא מתכנן לבחור כיורשו של פאוול, כדי שאותו מועמד יוכל לנסות לחתור תחת פאוול, ולהפוך אותו ל'ברווז צולע'. בריאיון שנערך בשבוע שעבר, אמר בסנט, כי לאחר ביקורות שקיבל, הוא כבר אינו חושב שכדאי לממש את הרעיון.
יועצים אחרים של טראמפ מחפשים דרכים לאתגר את פאוול בצורה ישירה יותר. לדעתם הבנק המרכזי ותומכיו בוושינגטון ובוול סטריט הפכו את עצמאותו של הפד למושא סגידה והערצה, במידה שאינה נתמכת על-ידי המשפט החוקתי ואינה טובה לכלכלה.
שעות לאחר שפאוול רמז בשבוע שעבר שהוא יילחם בכל פיטורים, פרסם הסנאטור הרפובליקאי מייק לי (ממדינת יוטה) מאמר חדשותי עם הערה הרומזת לכך שהפד צריך לפעול לפי הוראות הבית הלבן. "עוד סיבה מדוע עלינו EndTheFed#" (לסיים את כהונת הפד), הוא כתב ב-X .
האתגרים: מלחמה באינפלציה והחזרת חובות של האוצר
בקדנציה שנייה שלו כנשיא, טראמפ מתמודד עם נסיבות שונות ביחסיו עם הפד משתי בחינות חשובות. ראשית, לטראמפ יש הזדמנות מיידית קטנה יותר להטביע את חותמו על המוסד בכללותו. בקדנציה הראשונה שלו כנשיא, הוא הצליח למלא חמש משרות פנויות בדירקטוריון של שבעה אנשים במהלך שנתו הראשונה בתפקיד. כעת, אין משרות פנויות במועצת המנהלים של הפד, ורק מושב אחד אמור להיפתח בשנתיים הקרובות.
שנית, ניסיון לסלק את יו"ר הפד מתפקידו כעת, לפני שהבנק המרכזי סיים לנהל את מאבקו באינפלציה, יפריע לשווקים יותר מאשר בתקופת כהונתו הראשונה, בה האינפלציה הייתה נמוכה. כעת, גם הריביות לטווח הקצר, שנקבעות על-ידי הפד, וגם הריביות לטווח הארוך, המונעות על-ידי כוחות רחבים יותר, גבוהות בהרבה ממה שהיו בתקופת כהונתו הראשונה של טראמפ.
טראמפ הבטיח שוב ושוב להוריד את האינפלציה והריבית. "אינפלציה, תזכרו, פוגעת במדינה", אמר טראמפ במאי כשנשאל על עלויות אשראי גבוהות. "ואנחנו לא יכולים לקחת את הסיכון הזה".
ובכל זאת, תנודתיות מוגברת של האינפלציה עלולה להגביר את הסיכוי להתנגשות בין הפד לבין הבית הלבן של טראמפ, אם מדיניות חדשה תעורר דאגה בבנק המרכזי סביב האינפלציה. לדוגמה, אם קיצוץ מס שימומן על-ידי גירעון, או סבב חדש של הפחתת מכסים יובילו את המשקיעים לצפות לאינפלציה גבוהה יותר, הפד עשוי להשאיר את שיעורי הריבית גבוהים יותר ממה שהיה עושה אלמלא כן.
השווקים יגיבו "רע מאוד"
טראמפ גם נכנס כעת למצב פיסקאלי מסוכן יותר, כאשר האוצר אמור בשנים הקרובות להחזיר חובות של טריליוני דולרים, שהוא לווה בריביות נמוכות בהרבה. "יש גורם יחיד בו תלויה ההחלטה של טראמפ בנוגע לפד, וזה השוק", אמר מארק שפינדל, מנהל השקעות שהשתתף בכתיבת ההיסטוריה של עצמאות הפד.
אם טראמפ ינסה להדיח את פאוול, השווקים יגיבו "רע מאוד", אמר מייקל פרולי, הכלכלן הראשי של תחום ארה"ב ב-JPMorgan Chase. חלק מהאנליסטים מאמינים כי עלייה בתשואות האג"ח בשבועות האחרונים משקפת ציפיות לצמיחה כלכלית שתהיה מונעת מגירעון בקדנציה שנייה של טראמפ. "בשילוב עם עם אי-ודאות לגבי מי ינהל את הפד, עלולים לקבל משהו מאוד בעייתי", אמר.
עצמאות הפד
הפד שמר על עצמאותו בקביעת המדיניות המוניטרית מאז האינפלציה הגבוהה של שנות ה-70. הנשיא ריצ'רד ניקסון לחץ באופן פרטי על יו"ר הפד שלו ויועצו לשעבר, ארתור ברנס, להקל על המדיניות לקראת הבחירות ב-1972, לפי הקלטות מהמשרד הסגלגל. ברנס נעתר.
לאחר ששנים של אינפלציה גבוהה נרפאו על-ידי מיתון קשה בתחילת שנות ה-80, הפד ובנקים מרכזיים אחרים ברחבי העולם ביקשו וקיבלו מממשלותיהם אוטונומיה תפעולית ניכרת, או "עצמאות", כדי לקבוע את שיעורי הריבית, כשלנגד עיניהם עומדת טובת הכלכלה לטווח ארוך. עצמאות הבנק המרכזי גם פוטרת את הפוליטיקאים מקבלת האשמה על צעדים לא פופולריים שננקטים כדי לעצור את האינפלציה.
ענה את אותן תשובות לפני חמש שנים
הנשיא ברק אובמה הכניס את פאוול לדירקטוריון הפד ב-2012, וטראמפ מינה את פאוול להוביל את הפד ב-2018. הנשיא ביידן מינה אותו מחדש לכהונה של ארבע שנים ב-2022, ו-80 סנאטורים הצביעו בעד אישורו. כהונתו הנוכחית כיו"ר צפויה להימשך עד מאי 2026. יש לו כהונה נפרדת של 14 שנים במועצת המנהלים, המסתיימת בתחילת 2028.
טראמפ אמר כמה פעמים בעבר כי יש לו את הסמכות לפטר את פאוול, אך הוא גם הודה שהחוק אינו ברור בנוגע לכך. "איימתי לסיים את התפקיד שלו", אמר טראמפ בחודש שעבר במועדון הכלכלי של שיקגו, בהתייחס לקדנציה הראשונה שלו. "הייתה שאלה אם אפשר או לא".
בקדנציה הראשונה של טראמפ, לאחר שיועציו אמרו לו שהוא אינו יכול לפטר את פאוול, אמר טראמפ לפאוול במהלך שיחת טלפון, "אני מניח שאני תקוע איתך". חודשים לאחר מכן, העלה טראמפ את הרעיון של הורדת פאוול בדרגה ומינוי דירקטור אחר מהבנק המרכזי לתפקיד היו"ר.
במובנים מסוימים, ההערות של פאוול בשבוע שעבר לא היו ראויות לציון כי הוא אמר את אותם הדברים לפני חמש שנים. "אם היית מקבל שיחת טלפון מהנשיא היום או מחר, והוא היה אומר, 'אני מפטר אותך, תארוז, הגיע הזמן ללכת', מה היית עושה?" שאל אחד המחוקקים את פאוול במהלך מתן העדות ב-2019. "ובכן, מובן שלא הייתי עושה את זה", הגיב פאוול. "התשובה שלי הייתה לא".
גם באופן פרטי הוא שמר על אותה ההשקפה, מתוך חובה כלפי המוסד וכלפי ממשיכיו. "לעולם, לעולם, לעולם לא אעזוב את העבודה הזו מרצוני עד שתסתיים כהונתי, בשום נסיבות. שום דבר", אמר למבקר באותה שנה. "אפילו לא עולה בדעתי שיהיה מצב שבו לא אסיים את כהונתי, מלבד אם אמות".
הדחה של פאוול לא אומרת שהוא יפסיק להוביל את הבנק
באותה התקופה החליטו מנהיגי הפד שאם מעמדו של פאוול כיו"ר מועצת המנהלים של הפד יוטל בספק, הגוף הנפרד של הבנק המרכזי לקביעת הריבית, ועדת השוק הפתוח הפדרלית, FOMC, יצופף שורות על-ידי פגישה שבה ייבחר פאוול מחדש באופן מיידי כיו"ר שלו.
ה-FOMC מורכב משבעת חברי המועצה של הפד בוושינגטון ומקבוצה מתחלפת של נשיאים מ-12 הבנקים של הפד, שהם מוסדות מעין-פרטיים. נשיאי הבנקים האזוריים של הפד ממונים לא על-ידי הנשיא אלא על-ידי מנהלי הבנק, שהם בדרך-כלל מנהלי עסקים מקומיים או מלכ"רים. ה-FOMC בוחר את היו"ר שלו בישיבה הראשונה של השנה.
התוצאה היא, שניסיון להדיח את פאוול יביא לתועלת מועטה בפועל, משום שפאוול ימשיך כנראה להוביל את המוסד עד לפתרון כל התדיינות משפטית, שעלולה להתארך אל מעבר לתקופת כהונתו של פאוול.
אלוורז, היועץ המשפטי לשעבר של הפד, אמר כי הוא חושב שפאוול יזכה בעימות משפטי בנושא, בין השאר משום שמחוקקים שניסחו ותיקנו את החוק שיצר את הפד התלבטו שוב ושוב, והחליטו שלא לכלול הוראות שיאפשרו לפטר את היו"ר על-פי רצונו של הנשיא.
שבעת חברי המועצה של הפד ממונים על-ידי הנשיא לכהונה של 14 שנים. הם חייבים להיות מאושרים על-ידי הסנאט. החוק אומר שניתן לסלק אותם מתפקידם רק בשל סיבה מוצדקת, שבית המשפט פירש כעבירה או מעילה בתפקיד.
חוק נפרד מאפשר לנשיא למנות את אחד משבעת חברי המועצה כיושב ראש הפד לכהונה של ארבע שנים, גם זאת בכפוף לאישור הסנאט. החוק אינו מציין אם אותו הסטנדרט חל גם על פיטורים.
"הטיעון שלא ניתן להוריד את ג'רום פאוול בדרגה לפני תום כהונתו בת הארבע השנים הוא די חזק", אמר אלוורז. יתרה מכך, שופטי בית המשפט העליון ברט קוואנו וסמואל אליטו, בחוות-דעת נפרדות בעשור האחרון, ציינו כי הם רואים בבנק המרכזי גוף ייחודי מבין סוכנויות הרגולציה הפדרליות.
מי ישלם על המאבק המשפטי?
סביר להניח שפאוול יצטרך לשלם על כל מאבק משפטי, משום שלא ברור אם הפד עצמו יהיה בעמדה שבה יוכל לערער על הדחתו.
התמודדות עם דעות של נשיאים הייתה מאז ומתמיד חלק מתפקידו של מנהיג הפד, אך היא התנהלה בעבר בעיקר בפרטיות. הנשיא לינדון ב' ג'ונסון שאל פעם אם הוא יכול לפטר את יו"ר הפד, וויליאם מק'סני מרטין, בגלל אי-הסכמה על מדיניות. עורכי הדין שלו אמרו שלא. במקום זאת, הוא זימן את מרטין לחווה שלו בטקסס כדי לנזוף בו על העלאת הריבית, ואמר שזהו מעשה נבזי, לפי דיווחו של מרטין. יחד עם זאת, ג'ונסון הסתיר את המחלוקת מן הציבור. "התפקיד שלכם הוא לעורר ריב. התפקיד שלי הוא למנוע אותו", אמר ג'ונסון לכתבים בזמן שישב על המרפסת שלו עם מרטין לאחר הנזיפה.
פאוול אמר כי המטרה הרחבה יותר שלו היא לשמר פד שמתעלה מעל לפוליטיקה מפצלת, על-ידי התמקדות בניתוח קפדני ומבוסס ראיות. "אני מרגיש כי אני נושא באחריות כוללת ופרטית על המוסד", אמר במרץ.
באביב האחרון, דחה פאוול את החששות בנוגע לאתגרים פוטנציאליים שיעמדו בפני עצמאות הפד, גם לאחר שהוול סטריט ג'ורנל דיווח שבעלי בריתו של טראמפ מנסחים רעיונות לפגיעה באוטונומיה של הבנק המרכזי. כשנשאל על הנושא במאי, הצביע פאוול על תמיכה חזקה בעצמאותו של הפד בגבעת הקפיטול. "אז אני מודאג מכך פחות ממה שעשויים לרמז סוג הדברים שהיו בעיתונות בזמן האחרון", אמר.
במהלך הקדנציה הראשונה של טראמפ, פעלו הרפובליקאים בסנאט לעתים קרובות כדי לשמור על האוטונומיה של הפד, תוך סיכול ניסיונות לאשר כמה מועמדים שהם ראו כבלתי כשירים. כמה מחוקקים רפובליקאים היושבים בוועדה המפקחת על הפד אמרו באביב הזה כי הם יהיו מודאגים אם טראמפ ינסה לבצע שינויים באוטונומיה של הפד. "אני צריך לחשוב על הפד ל-50 השנים הבאות, לא על הארבע הבאות, ועצמאות היא חשובה", אמר הסנאטור הרפוליקאי תום טיליס (ממדינת קרוליינה הצפונית) מוקדם יותר השנה.
שפינדל, מנהל ההשקעות, תהה אם עצמאות הפד תקבל את אותה הגנה מצד סנאטורים בקדנציה שנייה של טראמפ. "חלק מהסיפור של טראמפ 2.0 הולך לעסוק בהבנה היכן הרשות המבצעת נעצרת", אמר.