גלובס - עיתון העסקים של ישראלאתר נגיש

איתמר בן גביר / צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת

בית המשפט העליון קבע היום (ה') בדעת רוב (5 מול 4) שיש להכריז על ביטול הסעיף העוסק במדיניות השר לביטחון לאומי איתמר בן גביר לקבוע מדיניות בתחום החקירות. עוד נקבע כי אין לבטל סעיפים אחרים שתוקנו. זאת לאחר שהוגשו עתירות הדורשות לבטל את התיקון לפקודת המשטרה, שהרחיב את סמכויות בן גביר.

● הרווחים הכלואים וחבילת הגזירות אושרו, עכשיו מגיע שלב הכאוס
● רגע לפני 2025: ועדת הכספים אישרה העברות תקציבים בהיקף של מיליארדים
● בהרכב של 7 שופטים: בג"ץ מבטל הגבלה על הגשת עתירות ציבוריות דומות

בין הסמכויות שהוענקו לשר בתיקון: כאמור קביעת מדיניות החקירות במשטרה, והוסף סעיף לפיו "משטרת ישראל נתונה למרות הממשלה". התיקון היה חלק מההסכמים הקואליציוניים עם הקמת הממשלה בינואר 2023 שהובילו למינויו של בן גביר לשר לביטחון לאומי.

● לקריאת פסק הדין המלא של בג"ץ

פגיעה בזכויות החוקתיות של החשוד

בג"ץ החליט בדעת רוב של מ"מ הנשיא (בדימוס) עוזי פוגלמן, מ"מ הנשיא יצחק עמית, והשופטים יעל וילנר, עופר גרוסקופף, יחיאל כשר, כנגד דעתם החולקת של השופטים נעם סולברג, יוסף אלרון, אלכס שטיין וגילה כנפי שטייניץ להורות על בטלות סעיף 8ד. סעיף זה עוסק בסמכות השר להתוות מדיניות כללית בתחום החקירות. דעת הרוב קבעה כי סעיף זה פוגע בזכויותיו החוקתיות של החשוד, והוא אינו צולח את פסקת ההגבלה. דעת המיעוט מצאה כי לא נפל בסעיף פגם במישור החוקתי.

בית המשפט העליון קבע פה אחד כי התיקון לא גרע מחובתה של המשטרה לפעול באופן עצמאי, מקצועי, ממלכתי ובלתי תלוי. אשר לסעיף 8ב, אשר קובע כי המשטרה נתונה למרות הממשלה, נקבע פה אחד כי אין בו כדי לשנות את מערכת היחסים בין הממשלה לבין המשטרה, או לגרוע מחובתה של המשטרה להפעיל שיקול דעת מקצועי ועצמאי. בנוסף, בית המשפט קבע פה אחד כי אין בתיקון סעיף 9 לפקודה, במסגרתו נקבע כי סמכויותיו של המפכ"ל מכוח הסעיף יופעלו "בהתאם להתוויות המדיניות ולעקרונות הכלליים של השר" כדי לגרוע מעצמאותו המקצועית של המפכ"ל. עוד נקבע כי סעיף 8ג(א) הסמיך את השר להתוות מדיניות כללית ועקרונית בלבד, ואוסר על התערבות אופרטיבית בעבודת המשטרה.

פוגלמן: "העקרונות נועדו להבטיח שהמשטרה תמלא תפקידה"

מ"מ הנשיא (בדימוס) פוגלמן ציין כי העקרונות נועדו להבטיח שהמשטרה תמלא תפקידה כמשטרה של מדינת ישראל ולא של הממשלה. הוא הדגיש שמשטרת ישראל מופקדת על מימוש הסמכויות השלטוניות הגרעיניות שנתונות לשלטון, ואשר כרוכות מעצם טיבן בפגיעה קשה בזכויות אדם. לעמדתו, שאלת דמותה וצביונה של המשטרה יש בה להשליך באופן ישיר על זכויות האדם.

פוגלמן כתב כי "לאורך השנים הושרשו בשיטתנו עקרונות שלפיהם השר מפקח ומתווה מדיניות, בעוד המשטרה פועלת באופן עצמאי ומקצועי במישור האופרטיבי. עקרונות אלה נועדו להבטיח שהמשטרה תמלא את תפקידה כמשטרה של מדינת ישראל, ולא של ממשלת ישראל".

הודגש כי משטרה 'מטעם', שמפעילה את סמכויותיה בצורה בררנית ונתונה ללחצים חיצוניים, תאבד את הלגיטימציה הנתונה לה להפעלת הכוח. פוגלמן קבע כי ביטול הסעיף המאפשר לשר להתערב חקירות נדרש כי הוא "פוגע בזכויותיו של החשוד, שעשוי למצוא עצמו נתון לחקירה פלילית פולשנית, אף שמלכתחילה אין כוונה להעמידו לדין".

עמית: "פוליטיזציה של המשטרה"

מ"מ הנשיא יצחק עמית כתב כי "הסטת נקודת האיזון מובילה באופן בלתי-נמנע לפוליטיזציה של המשטרה משום שהשר, שמטבע הדברים הוא בעל עמדות והשקפות עולם פוליטיות, הפך לגורם היחיד המנווט את הספינה. משכך, נמצא כי התיקון גרם לפגם מבני-משטרי אשר מוביל לפגיעה אינהרנטית בזכויות אדם חוקתיות".

עוד נקבע כי פרט לתכליות המוצהרות של התיקון קיימת תכלית נוספת וסמויה של מתן כוח עודף לשר ללא הגבלות, ללא בקרה וללא איזונים ובלמים; וכי בחלוף שנתיים מאז נחקק התיקון, ניתן לומר כי התיקון לא הגשים את מטרותיו ולא צלח את מבחן התוצאה בשטח.

שטיין: "אין לשלול מהשר לקבוע מדיניות רק בשל היותו גורם פוליטי"

לשיטת השופט שטיין, שהיה בדעת מיעוט, דין העתירות להידחות. לגישת השופט שטיין, אין לשלול ממנו את הכוח לקבוע עבורה מדיניות כללית, רק בשל היותו "גורם פוליטי".

השופט שטיין הבהיר כי התיקון לא הסמיך את השר לפעול מתוך שיקולים פוליטיים-זרים בקביעת המדיניות; וכי המשטרה - גם אחרי התיקון - חייבת לפעול כדין, במקצועיות ובממלכתיות תוך כיבוד זכויות הפרט. השופט שטיין סבר כי התיקון אף לא הסמיך את השר להתערב בענייני חקירה ספציפיים או בהפעלת סמכויות אופרטיביות; וכן לא הסמיכו לקבוע מדיניות חקירות אשר תפגע בזכויות אדם באמצעות ניהול חקירות שאין תכליתן העמדה לדין. בהינתן האמור, לדידו, קבלת הסכמת היועצת המשפטית לממשלה אינה הכרחית בקביעתה של כל מדיניות חקירות על-ידי השר. לגישתו, פרשנות זו היא הפרשנות הטבעית והברורה של התיקון.

סולברג: "התיקון לא הסמיך את השר להתערב בשיקול הדעת"

השופט נעם סולברג, שהיה בדעת המיעוט, סבור כי אין בתיקון כדי לשנות את מערכת היחסים שבין הממשלה לבין המשטרה, או לגרוע מעצמאותו המקצועית של המפכ"ל.

אשר להתערבות במדיניות החקירות במשטרה - לעמדתו, "התיקון לא הסמיך את השר להתערב בהחלטות אופרטיביות, וכי כללי המשפט המינהלי מטילים חובות - בדגש על חובות היוועצות עם המפכ"ל ועם גורמי הייעוץ המשפטי, בהתאם להקשר הדברים - שיש בהן כדי לצמצם את החשש מפני התערבות השר ומפגיעה בעצמאות שיקול הדעת של המשטרה, אגב התווית המדיניות".

לעמדת השופט סולברג, "פרשנות הסעיף מלמדת שהתיקון לא הקנה לשר סמכות להתערב בשיקול הדעת העצמאי של המשטרה בנוגע לחקירות פרטניות". במישור האופרטיבי, סבר השופט סולברג כי בכפוף להערותיו הפרשניות, אין הצדקה למתן סעד במישור החוקתי.

כנפי-שטייניץ: "התיקון לא חולל שינוי"

לעמדת השופטת גילה כנפי-שטייניץ, בחינת הוראות התיקון על רקע ההסדרים שנהגו בעבר מעלה כי התיקון לא חולל שינוי במערך היחסים המוסדי שבין המשטרה והשר באופן המערער את עצמאות המשטרה. כאז, כן עתה, רשאי השר להתוות מדיניות - עקרונית, רוחבית וכללית - מבלי להתערב בביצוע האופרטיבי של משימותיה, ומבלי לגרוע מחובת המשטרה לנהוג במקצועיות, בממלכתיות וללא שיקולים זרים.

אשר להתוויית מדיניות בתחום החקירות - עמדת השופטת כנפי-שטייניץ היא כי ערב התיקון היה השר מוסמך להתוות מדיניות כללית בתחום החקירות, מבלי להתערב, לא במישרין ולא בעקיפין, לא במפורש ולא במרומז, בחקירות פרטניות. סמכותו זו כפופה לחובת התייעצות עם שורה של גורמים, בהם היועץ המשפטי לממשלה. אין בהוראות התיקון כדי לשחרר את השר מחובתו להתייעץ עם היועמ"ש במסגרת גיבוש המדיניות בתחום החקירות וליתן לעמדתו משקל משמעותי.

כשר: "הקושי הוא בקביעת מדיניות לא מתואמת"

לעמדו השופט יחיאל כשר, הקושי הטמון בהתווית מדיניות החקירות לא מצוי במישור איזון הסמכויות בין השר לבין סמכויות מפכ"ל, אלא במערכת היחסים שבין המשטרה בכללותה לבין התביעה הכללית.

להשקפת השופט כשר, הקושי המרכזי נעוץ בהשלכות של קביעת סדרי עדיפויות בלתי מתואמים בין המשטרה לבין התביעה הכללית. כך, כאשר בהתאם למדיניות המשטרה יוקדש מאמץ חקירתי לחקירת עבירות, שהסיכוי שיוגש בגינן כתב אישום נמוך נוכח מדיניות התביעה הכללית, תיגרם פגיעה בלתי מדתית לזכויות הפרט; וכאשר בהתאם למדיניות המשטרה לא ייחקרו עבירות שהתביעה הכללית מעוניינת להעמיד בגינן לדין -ייפגע שלטון החוק.

השופט כשר הדגיש שהפגיעה האמורה נגרמת מעצם קיומה של מדיניות לא מתואמת, ולכן נובעת באופן מובנה מהחוק עצמו, ולא מחשש בדבר אופן הפעלתו.

גרוסקופף: "יצירת אוטונומיה לשר בחקירות - פגיעה בזכויות חוקתיות"

השופט עופר גרוסקופף הצטרף לעמדה כי הסעיף, הנוגע להתערבות בחקירות, סובל מפגם חוקתי המצדיק את ביטולו. לגישתו, בין שלב החקירה הפלילית לבין שלב ההעמדה לדין קיים קשר בל-ינותק, המביא לכך שבין קביעות המדיניות בשני התחומים חייב להתקיים תיאום הדוק - תיאום שבלעדיו עשויות להיפתח חקירות ללא תוחלת, ושלא להיפתח חקירות נחוצות.

הנקיטה במושג "שמיעה" ביחס לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, כך נקבע, מלמדת על ניסיון המחוקק ליצור אוטונומיה לשר בקביעת מדיניות בתחום החקירות באופן שמנתק את הקשר האמור ומביא לפגיעה בזכויות חוקתיות. בהיעדר אפשרות פרשנית לרפא פגיעה זו, ובהינתן שאינה עומדת במבחני פסקת ההגבלה, דין הסעיף בטלות.

וילנר: "חשש לפוטנציאל לחדירת שיקולים זרים לעבודת המשטרה"

השופטת יעל וילנר תמכה בכך שהתיקון לא מסמיך את השר להתערב בענייני מדיניות כללית בלבד, וממילא התערבות השר במישור הפרטני, אם תתרחש, לא תיעשה מכוחו של הסעיף - אלא תחתור תחתיו. השופטת וילנר הכירה "בחשש שישנו פוטנציאל לחדירת שיקולים זרים לעבודת המשטרה בדרך של מעורבות פרטנית של השר".

השופטת וילנר הצטרפה לעמדה שלפיה יש לפסול את הסעיף העוסק בהתווית מדיניות בחקירות. "לא ניתן לפרש את ההוראה בדבר חובת 'שמיעה' כחובת 'היוועצות', שכן השימוש במונח 'שמיעה' מכווּן ככלל לרובד בסיסי וסביל של קליטת נתונים". עוד הוסיפה כי "הפועל היוצא הוא כי הסעיף מאפשר ביצוע חקירות ללא תוחלת של העמדה לדין, ובכך - נשמטת ההצדקה לפגיעה בזכויות אדם, הנלווית להליכי חקירה".

אלרון: "הנחת היסוד היא שהשר ישתמש בסמכויותיו כדין".

לעמדת השופט יוסף אלרון יש לדחות את העתירות. "הנחת היסוד לבחינת חוקתיות התיקון לפקודה, ככל חוק, היא שהשר ישתמש בסמכויותיו כדין". עוד הוסיף כי "חוקתיות התיקון אינה תלויה בזהות השר או השתייכותו הפוליטית ובמקרה דנן השר ובא-כוחו הצהירו שהשר מחויב לפעול לפי דרישות החוק והפסיקה".

לעניין סמכות השר לקבוע מדיניות כללית בתחום החקירות - "השר אינו רשאי להתערב בהחלטות המשטרה ביחס לחקירה פלילית קונקרטית, החייבת להתבצע לפי קריטריונים ענייניים ומקצועיים בלבד וללא כל שיקול זר". התיקון לפקודה, לגישת השופט אלרון, ממילא אינו מסמיך את השר להתערבות פסולה שכזו, ולכן הוא לא תמך בביטולו.

תגובות

השר לביטחון לאומי איתמר בן גביר בתגובה: "בג"ץ שוב הופך את עצמו לריבון, ודורס את רצון הבוחר. ההחלטה החמורה של בג"ץ לעקר את פקודת המשטרה נועדה לעקר את השר מסמכויותיו, ולנסות להקנות לפרקליטות והיועמ"שית שליטה במשטרה. במדינה דמוקרטית מי שמתווה מדיניות למשטרה הוא השר הממונה עליה, אבל את בג"ץ זה כמובן לא מעניין".

תגובת העותרת, התנועה לאיכות השלטון: "פסיקת בג"ץ מהווה ניצחון משמעותי לשלטון החוק ולעצמאות המשטרה, ומונעת את הפיכתה למשטרה פוליטית. בפסיקתו, הבהיר בית המשפט העליון באופן חד-משמעי כי גם יתר סעיפי החוק אינם מאפשרים לשר להתערב בהחלטות אופרטיביות של המשטרה, וכי סמכותו מוגבלת אך ורק לקביעת מדיניות כללית".

חה״כ יואב סגלוביץ (יש עתיד), מהעותרים: "הזהרנו מראש ששינוי פקודת המשטרה יוביל לפוליטיזציה של משטרת ישראל. התנהגותו של השר בן גביר במהלך כהונתו כבר צבעה וממשיכה לצבוע את המשטרה בצבע פוליטי. ‏טוב שבית המשפט ביטל את הסעיף שמאפשר לבן גביר לקבוע מדיניות בחקירות וטוב שבית המשפט נתן פרשנות ברורה כיצד על משטרת ישראל לפעול: בצורה עצמאית, ממלכתית ובלתי תלויה בהפעלת סמכויותיה".

עוה"ד יונתן ברמן, שייצג את האגודה לזכויות האזרח בעתירה יחד עם עו"ד גיל גן-מור, מסר: "פסק הדין הוא נקודת ציון קריטית במאבק להשבת עצמאות המשטרה. הוא לא מנטרל את כל הדרכים הנוספות שמאפשרות לשר השתלטות פוליטית על המשטרה, אבל מצמצם את הפוליטיזציה של החלטות רגישות - בראש ובראשונה בתחום החקירות, ובנוסף, גם בתחום חופש המחאה וההפגנה".

העותרים טענו להתערבות פסולה של הדרג הפוליטי בעבודת המשטרה

העתירות הוגשו על ידי התנועה לאיכות השלטון, התנועה לזכויות האזרח, סיעת העבודה, החכ"ים מיקי לוי ויואב סגלוביץ', ועדת המעקב העליונה לענייני האזרחים הערבים וארגון עדאלה. בעתירות נטען כי התיקון מאפשר פוליטיזציה בעבודת המשטרה. ביוני 2023 בג"ץ הוציא צו על תנאי המורה למדינה לנמק מדוע לא יבוטל התיקון לחוק. העותרים טענו כי התיקונים הפכו את בן גביר ל"מפכ"ל-על", בכך שהם מאפשרים התערבות פסולה של הדרג הפוליטי בעבודת המשטרה, ולכן הוא פוגע בעקרונות היסוד של המשטר הדמוקרטי בישראל, תוך שהוא פוגע באופן קשה בזכויות אדם. עוד נטען כי התיקון אינו חוקתי, כיוון שמימוש חופש הביטוי והמחאה כפופים לגורם פוליטי.

לעמדת היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב מיארה, שהוגשה לבג"ץ, התיקון המקנה לשר להתערב בתחום החקירות אינו חוקתי ויש לבטלו. לפי העמדה, התיקון יצר מבנה משטרי לא מאוזן המאפשר פוליטיזציה של הפעלת הכוח המשטרתי. היא מנמקת כי מאחר שהחוק קובע באופן כללי את סמכויות השר להתוות מדיניות למשטרה, הדרך להשפעה פוליטית אסורה על המשטרה, תוך פגיעה בשלטון החוק ובזכויות אדם - היא קצרה.

בדיון שהתקיים ביוני 2023 אמר עו"ד ענר הלמן ראש מחלקת הבג"צים מטעם הייעוץ המשפטי לממשלה כי "החוק צריך להדיר שינה מכל אזרח ישראלי. לא סתם שבפקודת המשטרה כמעט ולא נוגעים. כל נגיעה בה מעלה שאלות גדולות הנוגעות לתפקוד המשטרה במדינה דמוקרטית". השופט אלכס שטיין אמר בדיון "לא ראיתי בשום מדינה שמערכת המשפט שלה דומה לשלנו סמכות כזו - ששר יכול להתוות מדיניות חקירה". השופט יצחק עמית, היו מ"מ הנשיא, אמר "כשאני מתווה מדיניות על חקירות אני עלול להגיע למצב שחלקים באוכלוסייה ירגישו יותר מאוימים".