היועצת המשפטית לממשלה, עו''ד גלי בהרב-מיארה / צילום: נועם מושקוביץ', דוברות הכנסת
מליאת הכנסת אישרה הלילה בקריאה ראשונה את הצעת החוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. 65 חברי כנסת תמכו בהצעת החוק, 47 התנגדו.
● היועמ"שית: "לא ירחק היום שבו פסק דין ייתפס בעיני הציבור כבלתי מחייב"
● בג"ץ מורה ללוין: מנה שופטים לבתי המשפט המחוזיים
לפי הצעת החוק, תפקיד היועץ המשפטי לממשלה יפוצל לשני תפקידים נפרדים: יועץ משפטי לממשלה ותובע כללי. היועץ המשפטי יהיה אחראי על ייעוץ לממשלה ועל ייצוג המדינה בבתי המשפט בעניינים אזרחיים. התובע הכללי יהיה אחראי על תחום המשפט הפלילי והעמדה לדין. היועמ"ש ימונה על-ידי הממשלה ושר המשפטים, וחוות-דעתו לא תחייב את הממשלה. התובע הכללי ימונה מטעם הממשלה על-ידי ועדה ציבורית.
יו"ר ועדת החוקה, ח"כ שמחה רוטמן, הוסיף סעיף שיקשה על פתיחה בחקירה והגשת כתבי אישום נגד משרתי ציבור, בהם ראש ממשלה ושרים. התובע הכללי יידרש לקבל אישור מבית משפט מחוזי כדי לפתוח בחקירה פלילית נגד חברי כנסת, שופטים, דיינים ובעלי תפקידים נוספים. גם הגשת כתב אישום נגד בכירים תחייב אישור ועדה מיוחדת.
סד זמנים צפוף
הקואליציה מתכננת להעביר את החוק בקריאה שנייה ושלישית עד תום המושב הנוכחי, אך סד הזמנים לקראת הבחירות צפוף. אם הבחירות יוקדמו, הקואליציה לא צפויה להשלים את המהלך.
יו"ר ועדת החוקה, ח"כ רוטמן, מסר בתגובה: "אנחנו מאוד מקווים שאף אחד לא יקבל החלטה שמשמעותה מתן פרס לגלי בהרב-מיארה עם קיצור תקופת כהונתה של הכנסת הזו, באופן שיפגע בהעברת החוק החשוב לפיצול תפקיד היועמ"ש בקריאה השנייה והשלישית". לדבריו, בכוונתו להביא לאישור החוק בקריאה שנייה ושלישית עוד בכנסת הזו, ומבחינתו - "לא מפזרים לפני שמפצלים".
הצעה שנויה במחלוקת
הצעת החוק שנויה במחלוקת. מדובר במהלך שנידון שנים רבות גם בתקופת כהונתו של גדעון סער כשר משפטים. בעוד יו"ר ועדת חוקה רוטמן אומר כי הצעת החוק "תחזיר את הכוח לעם", החקיקה זוכה לביקורת על-ידי מומחי משפט ובייעוץ המשפטי.
בדברי ההסבר להצעה הועלו שני טיעונים מרכזיים: החשש הראשון הוא חשש מריכוז יתר של סמכויות - נטען כי האיחוד בין תפקידיו השונים של היועץ המשפטי לממשלה יצר מוסד ציבורי בעל היקף סמכויות נרחב המעורר קושי במשטר דמוקרטי, שאחד מעקרונותיו הבסיסיים הוא ביזור הכוח השלטוני.
טיעון שני הוא חשש לניגוד עניינים מובנה בין התפקידים, נוכח העובדה שמצד אחד היועץ המשפטי לממשלה נותן שירות לממשלה ולשרים ובונה מולם יחסים המבוססים על אמון, קרבה ושיתוף-פעולה, ומצד שני הוא עומד בראש מערכת שמובילה חקירות וכתבי אישום גם נגד שרי הממשלה - תפקיד שמחייב ריחוק מהם.
עו"ד סתיו לבנה-להב, מנהלת הליטיגציה בתנועה לאיכות השלטון, מבקרת את ההצעה. לדבריה, "ההצעה מבקשת להפוך את הגורם שאמור להבטיח שהממשלה פועלת בהתאם לחוק, לגורם שתלוי אך ורק בממשלה לצורך מינויו, המשך כהונתו וסיום תפקידו. כאשר מי שאמור להציב גבולות משפטיים לשלטון תלוי באותו שלטון, קשה לצפות ממנו לעמוד מולו כשיידרש לומר 'לא'. את המחיר לא ישלמו נבחרי הציבור, אלא אזרחי המדינה".
האם בג"ץ יתערב?
האם החוק יעמוד בעתירה לבג"ץ? עו"ד אילן בומבך, שייצג את הממשלה בחלק מהעתירות נגדה, מעריך כי הסיכוי שבג"ץ יפסול את החוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה אינו גבוה. "עם זאת, כפי שהורגלנו בשנים האחרונות - הכול תלוי בזהות השופטים שידונו בעתירה", הוא אומר.
לדברי בומבך, "ההפרדה בין ייעוץ משפטי לבין תביעה פלילית נובעת מחשש קלאסי מריכוז כוח שלטוני חריג בידי גורם אחד. כיום אותו מוסד מייעץ לממשלה קובע את עמדתה המשפטית, מחזיק בכוח לייצגה ועומד בראש התביעה הכללית. כשהגורם שמייעץ לשר בבוקר מחזיק גם בכוח להכריע בעניינים פליליים הנוגעים לאותם שרים ולראש הממשלה, נוצר ניגוד עניינים מוסדי מובנה".
לעמדתו, "במישור העקרוני, הפיצול הוא מהלך ראוי ומתבקש. גם לאחר הפיצול יעמוד בראש התביעה גורם עצמאי, שיכריע על העמדה לדין לפי הדין וללא תלות פוליטית".
בומבך מצביע על כך שעמדות היועמ"שית הנוכחית בהרב-מיארה נדחו בבג"ץ בחלק מהעתירות. "רק אתמול בג"ץ דחה פה-אחד את עמדתה של היועמ"שית נגד מינוי רומן גופמן לראש המוסד, חרף התייצבותה הנחרצת לצד העותרים ודרישתה לפסול את המינוי. בעניין מינוי אודליה מינס ליו"ר רשות השנייה היועצת הרחיקה לכת אף מזה, ולא רק שטענה נגד המינוי של מינס, אלא סירבה כליל להתיר לשר ייצוג נפרד. מדובר בגורם אחד שמרכז כוח חריג ומציג לא פעם את העמדה הקיצונית בקשת".
לדבריו, "מבחינה משפטית, אני סבור שבג"ץ יתקשה לפסול את עצם הפיצול. מדובר בחקיקה רגילה שמסדירה מבנה מוסדי, ובתי המשפט נזהרים מאוד טרם פסילת הסדרים מוסדיים של הכנסת. מודלים של הפרדה בין ייעוץ לתביעה קיימים בשורה של דמוקרטיות. לכן אני מניח שהעותרים ינסו להתמקד בפרטי ההסדר עצמו".
"ניסיון לשנות עקרונות יסוד"
עו"ד גלעד ברנע, מומחה למשפט חוקתי, מעריך כי בג"ץ יתערב בחקיקה, מאחר שהשינוי נעשה ערב הבחירות, וגם מהותית הוא בעייתי. "מדובר בניסיון לשנות עקרונות יסוד חוקתיים מבניים בחקיקה ערב בחירות, כאשר ברור שאין עוד לממשלה המכהנת רוב בציבור. כמו כן, מהותית מדובר על שינוי מהותי ועמוק בהיבטים יסודיים של שלטון החוק בכלל, ושלטון החוק ברשות המבצעת בפרט ואכיפת הדין הפלילי, המפר את האיזון הקיים ואשר נעשה ללא תשתית חוקתית מוסדית ומהותית שלמה ומוגמרת".
גם על-פי חוות-דעת שנערכה על-ידי ד"ר גיא לוריא וד"ר עמיר פוקס מהמכון לדמוקרטיה, הצעת החוק היא למעשה שינוי משטרי בעל השלכות מרחיקות לכת על הדמוקרטיה הישראלית. "היא תהפוך את היועץ משומר סף עצמאי המסייע לממשלה למלא את תפקידה ומוודא שתשמור על החוק, ל'חותמת גומי' שתכשיר כל החלטה. בנוסף, הצעת החוק גם מסמיכה את הממשלה להתעלם לחלוטין מחוות-דעתו המשפטית של היועץ".