בנייה בתל אביב / צילום: שלומי יוסף
משרד הפנים מנסה לעשות סדר בעולמות היטלי ההשבחה ותביעות הפיצויים - לאחר שנים של חוסר ודאות בתחום במקרים ספציפיים, אשר הוביל להליכים משפטיים ארוכים שטרם הסתיימו.
● לחברה יש חוב של 2 מיליארד שקל, הבעלים בונה וילה עם בריכה
● האחים חג'ג' ינסו לצאת מבועת הנדל"ן של ת"א בעזרת שותפות עם עדי צים
המשרד פרסם לאחרונה להערות הציבור תזכיר חוק חדש, אשר עונה על כמה סימני שאלה חשובים בשתי הסוגיות האקוטיות הללו, אם כי תחולתו תהיה רלוונטית רק לתוכניות שיאושרו או יופקדו לאחר אישורו, כך שאת התסבוכות הקיימות הוא לא בהכרח יפתור.
בשני הנושאים הללו נוצרו לאורך השנים פערים בשל סוגיות "מיוחדות" שהחוק לא נתן להן מענה ספציפי. התוצאה הייתה היטלי השבחה ופיצויים שהיו מוגזמים מדי או נמוכים מדי, מה שהביא לפגיעה - בבעל הנכס או בקופת המדינה.
ליצור אחידות וודאות
תביעת פיצויים על נזק שנגרם בעקבות תוכנית אפשרית מכוח סעיף 197 לחוק: "נפגע על ידי תוכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התוכנית או גובלים עימו.. זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית". היטל השבחה הוא מעין מס מקומי שמוטל על בעל נכס בשיעור 50%, עקב "עליית שווי מקרקעין עקב אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג", כפי שמגדיר זאת חוק התכנון והבנייה.
תזכיר החוק החדש מתייחס לשני התחומים בנפרד, אך העיקרון דומה: קביעת מועד ברור אחד - גיבושה של תוכנית מפורטת (תוכנית שמכוחה אפשר להוציא היתר בנייה), שלפיו אפשר יהיה להגיש תביעת פיצויים או לגבות היטל השבחה. תוכנית מפורטת היא סופו של הליך התכנון, ועל פיה אפשר להבין בצורה המדויקת ביותר מהן הזכויות הניתנות.
באשר לפיצויים תזכיר החוק מציין, כי הפסיקה הקיימת קובעת כי ניתן להגיש תביעה בשני מועדים, בעת אישור תוכנית מתארית, שהיא כללית למדי, ובעת אישור תוכנית מפורטת, מתוך התפיסה שלפיה שתי התוכניות עשויות לגרום פגיעה כלשהי. "עצם החובה הקיימת לפי הדין המצוי, לפיצול התביעות והגשת תביעה עקב כל תוכנית פוגעת, דורשת כפל הליכים, תוך הכבדה הן על בעלי הזכויות והן על המוסד התכנוני והערכאות השונות" נכתב בדברי ההסבר להצעה, המקודמת בידי מנהל התכנון, בראשות המנכ"ל רפי אלמליח.
בין היתר נובעת המורכבות, כך בדברי ההסבר, מכך שהתוכנית המתארית אינה מאפשרת הערכה מדויקת של הנזק, שכן התכנון המפורט טרם הסתיים. מטרת ההצעה היא לעבור ל"מהלך תכנוני אחד", שמתחיל בתכנון המתארי והכללי ומסתיים בתכנון המפורט - שבסיומו ניתן יהיה להגיש תביעת פיצויים.
לכן קובעת הצעת החוק כי פגיעה המזכה בפיצוי לפי סעיף 197 "תהיה רק פגיעה מכוחה של תוכנית הכוללת הוראות מפורטות, שניתן להוציא מכוחה היתר בנייה ללא צורך באישורה של תוכנית נוספת". כדי להבטיח שהפיצוי יבטא בצורה מלאה את הפגיעה, קובעת ההצעה עוד, כי לא תינתן כל אפשרות לתביעת פיצויים בגין התוכנית המתארית, ובמקביל ירידת הערך בעקבות אותה תוכנית מתארית לא תיחשב.
אותו עיקרון ייושם גם בנוגע להיטלי השבחה: "החבות בהיטל השבחה תתגבש רק לעת תחילתה של תוכנית מפורטת אשר ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה" - והמשמעות המרכזית היא שתוכנית מתאר שלא ניתן להוציא מכוחה היתר איננה מחייבת בהיטל.
היטלים במיליארדים
חשיבותו של תיקון חוק כזה רבה, גם אם הוא מתייחס לתוכניות עתידיות בלבד - שכן כל שינוי בקשר לחישוב היטלי השבחה או פיצויים משמעותו מיליארדי שקלים מבחינת הרשויות המקומיות. היטלי ההשבחה לבדם מכניסים לקופת הרשויות המקומיות - עיריות, מועצות אזוריות, מועצות מקומיות ומועצות תעשייתיות - כמה מיליארדים בשנה.
הנתון הרשמי האחרון לגבי הכנסות כלל הרשויות מהיטלי השבחה לוקח אותנו עד 2015, אז פרסם מרכז המחקר והמידע של הכנסת מסמך שמראה כי נגבו בשנה זו כ-3.65 מיליארד שקל היטלי השבחה. נתונים עדכניים יותר וספציפיים, לגבי העיריות הגדולות בישראל - ירושלים ותל אביב-יפו - יכולים לשפוך אור על המגמה הכללית.
אם נקפוץ כמה שנים קדימה, נראה כי ב-2020 מדובר בהכנסות של 527 מיליון שקל לעיריית תל אביב-יפו מהיטלי השבחה, בשנת 2022 הסכום עלה ל-800 מיליון שקל ובשנה החולפת - 1.565 מיליארד שקל.
בעיריית ירושלים ב-2020 עמד הסכום על 147 מיליון שקל, ב-2022 על כ-265 מיליון שקל וב-2023 על מעט יותר מ-300 מיליון שקל.
נתונים אלו, הלקוחים מספרי התקציב של העיריות לכל שנה, הם כמעין תחזית, ולכן עשויים להשתנות מעט לכאן או לכאן - אך ממחישים עד כמה הסכומים גדולים, ונראה כי הם עולים בהתמדה מדי שנה.
באשר לפיצויים לפי סעיף 197, התמונה כנראה הפוכה: בשנים האחרונות צמצמה הפסיקה בהדרגה את העילה לתביעות פיצויים, וקבעה כי ציפיות בגין תכנונים עתידיים לא ייכללו, בדרך כלל, בחישוב גובה הפיצויים המגיע לבעל הנכס. לכן אפשר להניח כי מבחינה זו דווקא קטן בהדרגה סכום הפיצויים הכולל שמשלמות כיום הרשויות - אם כי מדובר גם היום במיליוני שקלים רבים ברשויות הגדולות בארץ.
מה עם תמ"א 38
תיקון חוק התכנון והבנייה שמציע כעת משרד הפנים יישאר פתוח להערות הציבור עד 12 במרץ. המתנגדות הגדולות צפיות להיות העיריות, שעשויות להפסיד מיליארדי שקלים מהמהלך אבל ראשיהן עסוקים כעת בבחירות הקרובות. אולי כדי להפחית את זעמן, נקבע כי גם אם יאושר, החוק לא יחול על תוכניות קיימות שנמצאות בשלבים מתקדמים: בכל הנוגע לתביעות פיצויים, מדובר רק בתוכניות שהופקדו לאחר שנכנס לתוקף; בכל הנוגע להיטלי השבחה, מדובר רק בתוכניות שאושרו לאחר שנכנס לתוקף.
עניין התחולה משמעותי מאוד בעיקר בכל הנוגע להיטלי השבחה, שכן ברקע נמצאים כמה הליכים תלויים ועומדים בערכאות השונות, בעיקר סביב שאלת החבות בהיטלי השבחה בגין תוכנית תמ"א 38, שהביאה לכמה פסיקות דרמטיות, בהן גם כאלו הסותרות זו את זו.
בתזכיר החוק ישנה התייחסות לעניין, ונכתב כי "תיקונים אלה נדרשים, בין היתר, כדי להבהיר וליצור ודאות לגבי המצב המשפטי החל בנוגע לחבות תשלום היטל השבחה במצב של זכויות מותנות". עוד קובע התזכיר, בהתייחסות ישירה לתמ"א 38, כי "לגבי קרקע שביום תחילתה של התוכנית הכללית יש עליה בניין, מועד תחילתה של תוכנית כאמור יהיה יום ההחלטה למתן היתר מכוח התוכנית הכללית".
בכך, למעשה, התיקון מתווה דרך גם לגבי היטלי ההשבחה סביב תמ"א 38, אך נראה כי הקביעה שהוא יחול רק על תוכניות שעוד לא הפכו לעובדה מוגמרת, משקף את כוונת המחוקק: לא להתערב בפסיקות מתהוות - בין היתר לגבי תוכניות רובע 3 ו-4 בתל אביב שאושרו לפני שנים, אלא ליצור סדר קדימה לתוכניות הבאות, ולמנוע את אותה תסבוכת שנוצרה סביב תוכניות קיימות.
עם זאת, ייתכן שהחקיקה החדשה תשמש מעין "סמן" לבתי המשפט בנוגע להכרעה הרצויה. כבר בסוף 2022 הוציאה מחלקת ייעוץ וחקיקה (משפט אזרחי) במשרד המשפטים, בראשות המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, עו"ד כרמית יוליס, מסמך אשר מציג עקרונות כלליים לעניין, "ברוח" הדברים המופיעים כעת בהצעה לתיקון החוק.
"התיקונים יובילו לתוצאה של מס אמת שאיננו מס בחסר או מס ביתר, ייעלו את ההליך התכנוני והרישויי, ייתרו דיונים מורכבים ויתרמו תרומה של ממש לוודאות", מסוכם בדברי ההסבר. "דחיית הפיצוי לשלב התכנון המפורט תוביל בהכרח להקטנה משמעותית של שיעור ירידת הערך עקב אישור תוכנית מתארית, משום שהקונה יביא בחשבון את זכאותו לפיצוי מלא".