צריך לנהוג דרך ארץ בהיטל ההשבחה

עיף 196א לחוק התכנון והבניה מסמיך את הוועדה המקומית לגבות היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה. סעיף 2 לתוספת השלישית קובע את החבות בהיטל ההשבחה, כך שאם חלה השבחה במקרקעין (כלומר, עלה שוויים של המקרקעין עקב אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג) - בעל המקרקעין או החוכר לדורות במקרקעין ישלם היטל השבחה. שיעורו של ההיטל הוא, כקבוע בסעיף 3 לתוספת השלישית, מחצית מגובה ההשבחה במקרקעין. גובה ההשבחה (וכפועל יוצא - גובה היטל ההשבחה) נקבע, ראשית, על ידי שמאי מקרקעין מטעם הוועדה המקומית. בעל המקרקעין או החוכר לדורות, החייב בהיטל ההשבחה, רשאי להציג שומה של שמאי מקרקעין מטעמו, החולקת על השומה האמורה. במידה שאין הסכמה בין הצדדים לגבי גובה השומה, ימונה שמאי שלישי, שיהיה השמאי המכריע. ערעור על הכרעתו של השמאי המכריע ניתן להגיש (בשאלה משפטית או בשל הפרה של זכות הטיעון או הבאת הראיות) לבית משפט השלום.

שאלת החיוב בהיטל השבחה מוכרעת על פי רוב בשאלות שמאיות שאינן זוכות לדיון משפטי. מפעם לפעם עולות סוגיות משפטיות אגב עצם החבות בהיטל ההשבחה, מועד החיוב בהיטל ההשבחה, זהות החייב בהיטל ההשבחה ועוד. ככלל, סוגיות משפטיות אלו אופייניות לתחום ייחודי זה, המשלב בתוכו מרכיבים מתחום דיני התכנון והבנייה, דיני המקרקעין ודיני המס. בפסק הדין, שניתן בעניינן של חברת דרך ארץ, חברת הדלק אלון וחברת דור אנרגיה, בעקבות הקמתן של תחנות הדלק בכביש 6, מתבצע חיבור ברור בין הסוגיות הספציפיות האופייניות לחבות בהיטל ההשבחה לבין סוגיות הרלוונטיות לתחום הפיסקאלי בכלל.

בחודש פברואר 1998 נכרת חוזה הזיכיון בין חברת דרך ארץ לבין מדינת ישראל, לצורך תכנון, בניה, הפעלה ואחזקה של כביש חוצה ישראל. על פי החוזה נדרשה, גם, הקמת איזורי שירות הכוללים תחנות תידלוק. חברת דרך ארץ הגישה בקשה להיתר בניה להקמת שתי תחנות דלק בהתאם לתוכנית מתאר שפורסמה בחודש ינואר 2003. היתר הבנייה אושר בכפוף לתשלום היטל השבחה, עליו חלקו חברת דרך ארץ וחברות הדלק.

טענתן העיקרית של החברות הייתה, כי אין הן בעלים או חוכר לדורות של המקרקעין נשוא תחנות הדלק, ועל כן אין הן חייבות בהיטל השבחה. החוזה, מכוחו הוענקה זכות השימוש במקרקעין, הוא חוזה זיכיון ולא חוזה חכירה, מה גם שבאותו חוזה נקבע מפורשות, כי לחברת דרך ארץ לא מוענקות זכויות בעלות, זכויות חכירה או זכויות אחרות במקרקעין. נהפוך הוא, המדינה שמרה לעצמה את הזכויות שמעל או שמתחת למקרקעין, על מנת שתוכל להעניקן לצדדים אחרים.

השופטת אסתר נחליאלי-חיאט מבית משפט השלום ברמלה מאשרת, כי חוזה הזיכיון אינו מקנה זכויות במקרקעין, אך, לגישתה, "במישור הפיסקאלי אין נפקות להסכמות הצדדים. הסכמות שבין צדדים לעיסקה מחייבות אותם במישור החוזי ביניהם, אך אינן יכולות לחייב צד ג', ממילא אינן מחייבות את הרשויות המתיחסות למהות הכלכלית של הזכויות בחוזים ולאיפיונן ואינן כפופות למשמעות שהחליטו הצדדים ליתן לזכויות". השופטת נחליאלי-חיאט מדגישה, כי "ההגבלות שנוסחו בחוזה ע"י נסח החוזה, גם אם זו המדינה כשהיא פועלת במישור המשפט הפרטי, באו להגן עליה במישור היחסים החוזיים עם המערערות שהן צד לחוזה שנחתם. הגבלות אלו אינן סותרות את חבותה של הרשות, כשהיא פועלת במישור הציבורי, לבדוק את התכלית הכלכלית של ההסכם לפי כללי הפרשנות, ולסווגה לעניין החלת חובות בתחום דיני המס, בהתאם לתוכנה של הזכות".

בבואו לנתח את חוזה הזיכיון מגיע בית המשפט לכלל מסקנה, כי לחברות הוענקו זכויות לפעול במקרקעין למטרה כלכלית (גביית כספי אגרה, תדלוק רכבים והנאה ממסעדות או שירותים אחרים) לתקופה של שלושים שנה. זכויות אלו מהוות, למעשה, זכות שכירות כהגדרתה בחוק המקרקעין, ובהתחשב בתקופת השכירות העולה על עשרים וחמש שנים - המדובר בחכירה לדורות.

השופטת נחליאלי-חיאט מסבירה עוד, כי ניתוח זה מתיישב עם תכלית חקיקת החבות בהיטל השבחה, כפי שנקבעה בפסקי דין אחרים, שלפיהם "תכלית ההשבחה איננה אלא מימוש של רעיון צדק חלוקתי", כמו גם העובדה ש"ביסוד היטל ההשבחה עומדת תכלית של מיסוי על התעשרות כתוצאה מתכנית משביחה, מי שהתעשר בשל פעולה נורמטיבית של רשויות התכנון, ישתף את הציבור בהתעשרות זאת בדרך של תשלום היטל השבחה".

השופטת נחליאלי-חיאט דחתה את טענת החברות, כי הזכות שקיבלו מצטמצמת לזכותו של בר-רשות (בשונה מבעלים או מחוכר לדורות) במקרקעין. לדבריה, "אפיוני הזכות מצביעים על זיקה לזכות החכירה, שהיא זכות שבדין, ולא זכות ערטילאית כלשהי שטרם הוחלט אם היא קיימת עדיין לאחר חוק המקרקעין, ובעיקר נדונה בעניינם של מתיישבים חקלאיים, בני מושבים וקיבוצים על כל הבעייתיות של זכויותיהם".

טענה נוספת שהועלתה על ידי החברות הייתה, כי חבות בהיטל השבחה תקום, רק, מכוחן של תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת, ואילו במקרה זה המדובר היה בתוכנית מתאר ארצית. השופטת נחליאלי-חיאט דחתה, גם, טענה זו, מן הטעם שתוכנית המתאר הארצית הייתה, במקרה זה, תוכנית מתאר ארצית מפורטת, ולא כזו הקובעת, אך ורק, מגמות ועקרונות תכנוניים.

סיכומו של דבר, פסק הדין מושתת, במידה לא מבוטלת, על הכרת בית המשפט, כי פסיקה פיסקאלית בכלל, ופסיקה בהיטל השבחה בפרט, תתבסס על פרשנות כלכלית ראוייה - פרשנות אשר עשויה לסטות מכוונות הצדדים, ככל שאלו הובעו בהסכמות ביניהם בכתב. ואכן, הלכה פסוקה היא בפרשנות הפיסקאלית, מימים ימימה (אם כי לפעמים יימצאו לה חריגים מסוימים), כי הסכמה בכתב בין הצדדים עשויה להוות תנאי הכרחי (תלוי בנסיבות הרלוונטיות והצדדים לעסקה) להוכחת טענות הנישומים, אך אין היא מהווה, בהכרח, תנאי מספיק.

אולם, גם בפרשנות הפיסקאלית לא ניתן, כדבר שבשיגרה, לסטות מהסכמות הצדדים, ככל שלהסכמות אלו השלכות בדין הכללי ובדיני המס. אחת הדוגמאות הבולטות לכך בתחום מיסוי המקרקעין היא שאלת חיובם של ברי הרשות. שאלה זו הגיעה עד לפתחו של בית המשפט העליון, ובעקבות פסיקתו בתחום, אף נדרש מחוקק המס לתיקוני חקיקה במטרה להחיל את חוק מיסוי מקרקעין על אותם ברי רשות. שאלה היא, אם, במידה שיוגש ערעור על הכרעתו של בית משפט השלום, לא תוכרע הסוגייה בעניין היטל ההשבחה בהיקש מההכרעה האמורה בתחום מיסוי המקרקעין, ולא רק על בסיס הפרשנות הפיסקאלית הכללית (ע"א 19/04). "