תוכנית בהמשכים: הסתכלות חדשה על תוכניות ישנות

פ סק דין חדש של בית המשפט העליון, עשוי (או עלול) לשמש כלי רב עוצמה בידיהם של תובעים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, ובידיהם של השמאים מטעמם. בתמצית, פסק הדין יכול לשמש צינור שדרכו ניתן להביא תוכנית ישנה לדיון על בסיס כללי הפיצוי העדכניים, ובלבד שניתן לטעון לגביה שהיא "מהלך תכנוני כולל" עם תוכנית עדכנית.

בפסק דינו מיום 7.8.06 ביקש בית המשפט העליון (בר"ם 3781/04 השופטים בייניש ולוי כנגד דעתו של השופט עדיאל), לפתור עוול שנוצר על-ידי מוסדות התכנון, אולם לדעת הח"מ הושגה תוצאה זו על חשבון פריצת עקרונות בסיסיים בתחום. במקום להתמקד בדיני ההתיישנות וביחס בינם לבין התנהגות שערורייתית של הרשות, העדיף בית המשפט (כמו ועדת הערר ובית המשפט המחוזי לפניו) לפתור את הסוגיה מהצד התכנוני.

המדובר בתוכנית בנתניה, שפורסמה למתן תוקף בשנת 1982 ואשר קבעה מספר הוראות לגבי שטחים וייעודם, דרכים וכו'. בין יתר הוראותיה קבעה התוכנית הראשונה שטחים שלגביהם עתידה להיערך תוכנית איחוד וחלוקה, וקבעה שזו תושלם בתוך שנתיים. במסגרת זו הורתה התוכנית שעד לתוכנית האיחוד והחלוקה לא תותר בנייה באותם שטחים.

הוגשו תביעות לפי סעיף 197, אולם אלו נדחו בשעתו משום שהפגיעה שהשתקפה באותה תוכנית היתה הקפאה של שנתיים בלבד, וזו נחשבה (בוודאי לפי המצב המשפטי דאז) לפגיעה "שאינה עוברת את תחום הסביר", ולכן אינה מזכה בפיצוי (סעיף 200). ככל הידוע, הכרעה זו לא אותגרה בבית המשפט המחוזי, ובעלי הקרקעות המתינו בצייתנות לפרסומה של התוכנית הנוספת.

אותן שנתיים ארכו 14 שנים. רק בשנת 1996 פורסמה למתן תוקף תוכנית האיחוד והחלוקה. בעלי הקרקעות הגישו שוב תביעה לפי סעיף 197. כעת הוועדה המקומית טענה להתיישנותה של התביעה, שהרי הפגיעה נגרמה מתוכנית בשנת 1982. ועדת הערר דחתה טענה זו, וכך גם בית המשפט המחוזי. לאור חשיבותו הרוחבית של העניין, התייצב נציג היועץ המשפטי לממשלה בהליך לצד הוועדה המקומית, וטען אף הוא כי התביעה התיישנה.

בפסק דינו מייצג השופט עדיאל את הפסיקה הקיימת: המדובר בשתי תוכניות, הראשונה פוגעת והשנייה מסיימת את הפגיעה; ההתיישנות חלה מפרסום התוכנית הפוגעת, ולפיכך תביעה זו התיישנה. ברם, דעת הרוב (בייניש ולוי) פרצה נתיב חדש. לשיטת הרוב, שתי התוכניות - ה"מקפיאה" וה"משחררת" - הינן חלק ממערך תכנוני אחד. לעניין לשונו של סעיף 197, שתיהן יחדיו הן "תוכנית" שפורסמה בשני שלבים. מאחר שה"תוכנית" הזו פורסמה לאחרונה ב-96', הרי שמאז מתחיל מניין ההתיישנות. הנימוק העיקרי לכך היה שהתוכנית ה"מקפיאה" קבעה גם מתי תיכנס התוכנית ה"משחררת" לתוקפה, ולפיכך, לשיטתה של בייניש, היתה זמנית במהותה. לטעמנו, אף כי התוצאה המעשית צודקת בנסיבות העניין, ההנמקה מרחיקת לכת ועלולה להביא לפריצה של המצב המשפטי הנוהג בעניין סעיף 197, ולשמש כלי ל"החייאתו" של נזק מתוכניות ישנות.

לעתים, תוכנית חדשה גורמת נזק אולם חלק מהנזק נובע ממצב תכנוני קודם. עד כה, לא ניתן היה לתבוע בגין מרכיב הנזק מתוכנית שהתיישנה. כעת, במקרה בו התוכנית הקודמת קושרת את עצמה לתוכניות עתידיות, באופן שהתובע יכול לטעון שמדובר ב"מהלך תכנוני כולל", ייתכן ויעלה בידו לצרף לתביעתו אף את מרכיב הנזק ההיסטורי. יתרה מזאת, גם כאשר התוכנית הנוכחית אינה יוצרת נזק למקרקעין, יוכל תובע לתבוע בגין נזק היסטורי אם יראה שהתוכנית הישנה קשרה עצמה לתוכנית החדשה בדרך של "מהלך תכנוני כולל".

זאת ועוד: המצב המשפטי שנהג בעבר ביחס לפגיעה "שאינה עוברת תחום הסביר" היה מחמיר הרבה יותר מאשר כיום, לאחר הלכת פרי הארץ. על-פי ההנמקה המתוארת לעיל, ניתן אף "להחיות" נזקים, אשר אם היו נתבעים בזמן פרסום התוכנית הראשונה לא היו מזכים בפיצוי כלל. "החייאתו" של נזק היסטורי כיום מאפשר לתובע ליהנות מן הפרשנות המיטיבה של "תחום הסביר", ממנה לא יכול היה ליהנות בזמן אמת.

התוצאה המתוארת אינה תוצאה טובה. היא חותרת תחת האינטרס החברתי של סופיות ההליך התכנוני, אשר עומד בבסיס תקופות ההתיישנות המקוצרות, ופוגעת ביכולתם של גופי התכנון לבצע תכנון תקציבי סופי. איננו אומרים כי היא תוצאה מתחייבת, אבל היא אפשרית, מה שמביא אותנו לנושא הוודאות.

נימוק נוסף של דעת הרוב מבוסס על כך שבעלי הקרקעות ציפו שההקפאה תוסר תוך שנתיים. גם אם נלך לפי הגישה המצמצמת, דהיינו שאותה ציפייה נגזרת רק מלשונה של התוכנית הראשונה, עדיין נוצרת תוצאה קשה: ההתיישנות אינה עוד עניין לחישוב קלנדרי פשוט, אלא היא תוצאה של פרשנותם של סעיפי התוכנית. וכידוע, פרשנות היא לעולם דבר פתוח.

מעבר לעובדה ששיטה זו מאפשרת מרחב תמרון גדול למנסחי תוכניות (אשר ספק אם הוא נחוץ או ראוי), היא יוצרת אי ודאות מובנית באשר לחישובה של תקופת ההתיישנות. אי ודאות כזו תזיק, בסופו של יום, לתובעים ולנתבעים כאחד, ובכל מקרה תגרום לסרבול של הליך שאמור להיות קצר וענייני יחסית.

נציג משמעות אפשרית נוספת, קיצונית אף מקודמותיה. אם אכן רואים בשתי התוכניות כתוכנית אחת, הרי שנזקי ההקפאה אינם נזקים בעקבות תוכנית כי אם נזקים במהלך הכנתה של תוכנית (על-פי ההגדרה, הסתיימו נזקי ההקפאה עם פרסומה של התוכנית המפשירה ב-96'). משמעות הדבר מרחיקת לכת ובנקודת הקיצון שלה היא מהפכנית ממש: לא עוד נזקים שגרמה תוכנית לאחר שפורסמה ובעקבות פרסומה, כי אם נזקים שגרמה תוכנית אף לפני פרסומה. תוצאה קיצונית ושלילית כזו, אשר אף מנוגדת ללשון החוק ולפסיקה הענפה, בוודאי לא נאמרה בפסק הדין ואינה מתחייבת ממנו, אולם מן הראוי לשים לב גם אליה.

נסייג: בייניש הבהירה כי נימוקיה מתייחסים למצב בו ברור שהתוכנית הראשונה היתה "זמנית במהותה" וקבעה מועד שבו תבוא תוכנית אחרת תחתיה. עם זאת יש לחשוש, כי בכך נפתחת מערכה שמאית ומשפטית בשאלה מהי תוכנית "זמנית במהותה" ומהו "מהלך תכנוני כולל" שבסיומו ניתן לתבוע בגין כל נזקיו, ללא חשש מהתיישנות.

דעת הרוב מציגה נימוק נוסף, עצמאי: הוועדה המקומית מושתקת מטענת התיישנות, לאור עמדתה בהליך קודם. כרשות מינהלית, הוועדה אינה יכולה לטעון טענות סותרות לפי נוחותה. די היה בנימוק זה כדי להביא לדחייתה של טענת ההתיישנות. ברם, במקום להסתפק באפיק זה, בחר בית המשפט לפתור בעיה פרוצדורלית (התיישנות) בכלים של מהות (הגדרת "תוכנית"), ובכך יצר אי ודאות ואולי אף איפשר פריצה של מחסום ההתיישנות בתוכניות ישנות.

תוצאות הרוחב האפשריות של פסק הדין הן כה משמעותיות, עד כי יש לומר עליו שהוא אוחז הלכה חדשנית, המצדיקה עריכת דיון נוסף בהרכב מורחב של שופטים. יש להמתין ולראות אם תוגש בקשה כזו, אולי על-ידי היועץ המשפטי לממשלה, שהיה צד להליך זה.