התייעלות או התעמרות?

מאחורי הקלעים ניטש בחודשים האחרונים ויכוח עז סביב הרפורמה שמקדם מינהל התכנון במשרד הפנים. במרכז התוכנית עומדים שינוי חוק התכנון והבנייה, צמצום האפשרות להגיש תביעות על ירידת שווי של נכסים בעקבות אישור תוכניות חדשות (סעיף 197) וביטול היטל ההשבחה והפיכתו למס השבחה. כל אחד מהתחומים טומן בחובו בקלות פוטנציאל אמיתי לרעידת אדמה בענף.

בעוד שפורום 15 הערים הגדולות תומך ברפורמה, ובעיקר בשינוי סעיף 197 הגורם לרשויות להזיע לפני כל אישור תוכנית, טוענת לשכת שמאי המקרקעין שסעיפים רבים ברפורמה יפגעו לא רק בפרנסת השמאים, אלא בעיקר בציבור הכללי שזכויותיו ירמסו. לפי שעה הדיונים ברפורמה נמשכים במינהל התכנון ובמשרד המשפטים, אולם בינתיים מסתמן שרק לאחר גיבושה, לפני שהיא תעבור אחר כבוד לאישור הכנסת, האינטרסנטיים והלוביסטים כבר ידאגו להרעיש ולהתריע בקולי קולות על הנזקים.

מאחורי הרפורמה עומדת טענת מינהל התכנון, לפיה בארץ מקודמות אלפי תוכניות שמבחינה סטטוטורית אמנם מוגדרות כתוכניות מתאר מקומיות, אך בפועל הן לא יותר מאשר תוכניות מפורטות ונקודתיות. תוכניות אלה גורמות לחוסר יעילות מערכת התכנון ולחוסר יכולת לפתח תשתיות חיוניות. טענה נוספת היא, שביישובים רבים אין תוכניות מתאר כלל, עובדה הפוגעת בתכנון וביישובים. לדעת מינהל התכנון, הסיבות לאי השלמת התוכניות הן רבות, כאשר הבולטת בהן היא רמת הפירוט הנדרשת, ההופכת אותן לתוכניות מפורטות, אך גם החשש המתמיד מפני תביעות פיצויים.

כתרופה למצב הקיים, מציע מינהל התכנון ליצור הבחנה בין תוכנית מתאר מקומית כוללת, שתוגדר כתוכנית גמישה, לבין תוכנית מפורטת, שתעסוק בפרטי המגרש הבודד ותקבע הוראות המאפשרות מתן היתרי בנייה והרשאות ביצוע. את היטל ההשבחה או הפיצוי בעקבות תוכנית פוגעת ניתן יהיה לגבות רק מהתוכנית המפורטת, מה שנותן הרבה פחות אפשרויות לפיצויים.

"כוונת מינהל התכנון לעבור לתוכנית מתאר גמישה, המורכבת מצבעים וכתמים, היא גרועה", אומר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין, רן וירניק, "תוכנית כזו תיצור אי ודאות בשוק, תיצור נזילות וזילות של החלטות מוסדות התכנון ותזמין לחצים על מקבלי ההחלטות בוועדות המקומיות. תוכנית כזו תיטיב עם האדריכלים שיוכלו להגיש יותר ויותר תוכניות, אך תרע עם היזמים ועם כל שאר הציבור, שכן היא לא תאפשר לבעל קרקע לדעת האם על המגרש מתוכננים כביש, פארק, שכונת מגורים או בית כנסת".

השמאים לחוצים

השמאים, המרוויחים היום לא מעט כסף הודות לטיפול בכל הנפגעים הפוטנציאלים מאין ספור התוכניות המאושרות, דואגים להציג גם תוכנית חלופית. לדברי וירניק, צריך לשמר את המצב הקיים, תוך הכנסת שיפורים. "הפתרון פשוט מאוד. צריך להחליט שהוועדה המחוזית לא תדון בתוכניות ששטחן פחות מ-10 דונם. אם הוועדות המחוזיות לא יתעסקו כל הזמן בתוכניות נקודתיות של שני דונם, יהיה להן הרבה מאוד זמן לתכנן תוכניות כלליות. הבעיה כיום היא, שהחוק מאפשר לכל יזם להגיש תוכנית קטנה שמעסיקה את הוועדות המחוזיות, ולכן אין להן זמן להתעסק בדברים החשובים באמת.

"מאחר וועדות התכנון מתעסקות כל הזמן בתוכניות נקודתיות, בעיר כמו תל-אביב אין מרכז עירוני ראשי (מע"ר), אין תכנון, הכל נזיל וכל הבנייה היא תוצאת לחץ נקודתי של יזמים, שיום אחד מתכננים שכונת וילות, ומיד אחר כך מחליטים להקים מגדל מגורים. על-פי המצב הקיים כיום, יכול לבוא יזם, לשנות תב"ע באופן נקודתי ולהרים מגדל במקום שכלל לא תוכנן לכך. אם כבר משנים תפיסות עולם, צריך לעשות זאת לשיפור המצב, ולא כדי להרע אותו", אמר וירניק.

עיקר תלונותיהם של השמאים הן כנגד ההצעה להגביל את האפשרויות לתבוע לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, שכן הרפורמה מציעה תנאי-סף חדשים ומחמירים לזכאות להגשת תביעות פיצויים בעקבות ירידת ערך (מה שכאמור יפגע בפרנסתם של שמאים רבים). ההצעה החדשה מתבססת על ההנחה לפיה מדינת ישראל היא מהקיצוניות בעולם המערבי בהיקף ההגנה שהיא מעניקה לבעלי מקרקעין מפני שינויים תכנוניים. עוד קובעים עורכי הרפורמה, בהסתמך על מחקר של פרופ' רחל אלתרמן מהטכניון, כי ישראל מובילה בעולם במספר התביעות המתקבלות. העמימות בחוק הקיים גם גורמת לפערים גדולים בהתייחסות לתביעות ולגובה הפיצוי הנפסק, וחוסר הוודאות גורם בנוסף לעיכוב התכנון.

על-פי ההצעה החדשה שגיבש משרד הפנים, ניתן יהיה לתבוע פיצויים רק בעקבות פגיעה מתוכנית מפורטת, מפגיעה ישירה הנובעת מהפחתת זכויות בנייה, משינוי ייעוד או פגיעה בתנאים למתן היתר, כשגם אז יידרש תנאי שהתוכנית הפוגעת משיקה באופן פיזי לתובע.

הרשויות מברכות

לא רק זאת: הזכות להגיש תביעות תוגבל בזמן, ואת התביעות יוכלו להגיש בעלים או חוכרים לדורות. חידוש נוסף הוא שלוועדה המקומית יינתן פרק זמן של חודשיים כדי לתקן את התוכנית. עוד בהצעה: האפשרות לנטרל את אלמנט הציפיות מחישוב שווי המקרקעין, ולעגן ולהסדיר את סמכות מוסד התכנון לדרוש כתבי שיפוי.

כצפוי, פורום 15 הערים הגדולות הוא מהתומכים הנלהבים בתוכנית, שכן זו נותנת יותר סמכויות לוועדה המקומית. בנוסף, מזה זמן רב טוענים ראשי הערים שתוכניות המתאר לכבישים, לרכבת הקלה ועוד, חושפות אותן לתביעות במיליארדים רבים המעיקים על קופתן. באמצעות עו"ד שלום זינגר, ממליץ הפורום לקבוע שפגיעות עקיפות לא יוכלו להיחשב כפגיעות בזכות קניינית מוגנת, וכי ניתן יהיה לתבוע פיצוי אך ורק בעקבות תוכנית מפורטת.

עוד מציע הפורום לקבוע פרק זמן של בין 10 ל-15 שנה כמקנה זכות לפיצוי בעקבות שינוי פוגע. הצעה נוספת היא לקבוע שניתן יהיה לתבוע פיצוי רק בירידת ערך מקרקעין העולה על 20% מערכם ביום הקובע. עוד מוצע לקבוע שהתביעה תוגש לוועדה המקומית, שתודיע אם היא מכירה בתביעה או בחלקה. רק לאחר מכן יעבור הדיון לוועדת הערר. העברת ההכרעה למומחה מטעם הוועדה תעשה רק לאחר שוועדת הערר הכריעה בכל השאלות המשפטיות שהועלו על-ידי הצדדים. הצעה זו, כך מוסבר, נועדה כדי להתמודד עם מצבים לפיהם מועבר הדיון לשמאי מכריע עוד לפני הדיון.

בינתיים, בלשכת השמאים דואגים להבהיר שהם דוחים מכל וכל את הצעות פורום ה-15. לדברי וירניק, עובדת ריבוי התביעות היא נכונה, אך אסור לשכוח שלרוב התביעות קיים שיפוי מצידו של יזם שהתעשר תוך פגיעה בשכנים. "אם יזם מצליח לשנות תוכנית ולהקים מגדל שמסתיר לשכנים את האוויר והנוף, עליו לפצותם על כך. אסור לשכוח שהיזם הזה נהנה מרווחים נאים מאוד על חשבון סבלם של השכנים".

וירניק אינו מתרגש גם ממקרים כמו הרחבת כביש, שם אין יזם העומד מאחורי הפרויקט והרשויות נאלצות להתמודד עם תביעות עתק. "יש פתרונות של איחוד וחלוקה ליישוב, עניינים של צדק חלוקתי. אני רוצה לראות מה יאמר ראש העיר אם ליד ביתו תעבור אוטוסטראדה. אסור לשכוח שסעיף 197 נועד בעצם למנוע התנגדויות ולסייע בזירוז התכנון. כיום, במקום להתנגד לתוכנית מציעים למתנגדים פיצוי של סעיף 197. בהעדר אופציה זו, או כל נגיסה בה, יוגשו התנגדויות לבתי המשפט עד לבית המשפט העליון. הליכים משפטיים אלה יגרמו לעיכוב בהליכי התכנון".

"המעט שבמעט"

בדברי ההסבר לרפורמה טוען מינהל התכנון, שמדינת ישראל היא מהקיצוניות בעולם המערבי בהיקף ההגנה שהיא מעניקה לבעלי מקרקעין מפני שינויים תכנוניים, ושהיא מובילה בעולם במספר התביעות המתקבלות. "מה זה משנה האם הפיצוי מוסדר בחוק התכנון והבנייה או בדיני הנזיקין הרגילים, כמו במדינות אחרות", אומר וירניק, "בארץ מפקיעים 40% מהקרקע לצורכי ציבור ללא תמורה. אתה מנסים למנוע מהציבור גם את האפשרות לתבוע בעקבות שינוי תוכנית עד לרמה של 20%, תוך פגיעה במרכיב הציפיות. במשך שנים גבתה המדינה מסים בהתאם לציפיות, ועתה היא מתכוונת שלא לאפשר לבעלי הקרקע לתבוע את המגיע להם. בכביש בגין הוגשו תביעות בסכום של 32 מיליון שקל. לדעתי זהו המעט שבמעט. במדינות אחרות כשבונים שדה תעופה חדש מפנים את התושבים. אצלנו בקושי מוכנים לפצות. לדעתנו, סעיף 197 נותן פרספקטיבה, מאזן החלטות תכנוניות וגורם להן להיות מתחשבות יותר. לא יקרה כלום אם היזם יפצה את הנפגעים מהפרויקט וירוויח קצת פחות".

בשורה התחתונה, כבר היום די ברור שכל הצדדים לא יוכלו לצאת מרוצים, ובשבועות הקרובים יתחילו לצחצח חרבות. "

daliat@globes.co.il