דו"ח זיילר. מי ראה? מי שמע?

"נבחרים וממלאי תפקידים בשלטון המקומי והמרכזי, הפוגעים במעשיהם ובמחדליהם בסדרי השלטון והמינהל התקינים, פוגעים למעשה בכל אחד מתושבי המדינה הזכאים לקבל מהממשל את המענה המיטבי לצורכיהם", כך קובע מבקר המדינה, מיכה לינדנשטראוס, בדו"ח הביקורת המתפרסם הערב (ג') על השלטון המקומי לשנת 2006.

הדו"ח מגולל שורה של "סטיות נורמטיביות" ו"כשלים תפקודיים" (לשון המבקר) באופן התנהלותם של משרדי ממשלה ורשויות מקומיות. החל באי יישום מסקנות ועדת זיילר (הראשונה), עבור בזלזול מקומם בחייהן של נערות במצוקה וכלה בנבחרי ציבור שמתחמקים מתשלום ארנונה ומים. "שלטון מקומי הוגן, שקוף ובעיקר טהור מידות, הוא השלטון המקומי הראוי למדינה ששמה לה למטרה מרכזית את הטיפול ברווחת הפרט", כותב המבקר. להלן עיקרי הדו"ח.

פרשת הפל-קל: מחדל מתמשך

הפרק הראשון בדו"ח עוסק ביישום מסקנות ועדת זיילר הראשונה. ועדת חקירה הממלכתית הוקמה במאי 2001 בראשות השופט בדימוס ורדי זיילר, העומד גם בראש ועדת זיילר השנייה, לבדיקת פרשת האחים פריניאן, שאל מסקנותיה התוודענו שלשום. הוועדה לבדיקת בטיחות מבנים ומקומות המשמשים את הציבור הוקמה בעקבות אסון ורסאי, שבו 23 בני אדם מצאו את מותם ומאות נפצעו בהתמוטטות רצפת פל-קל באולם שמחות בירושלים.

המבקר מצביע על מחדלים וכשלים מתמשכים בטיפול של גורמי השלטון המרכזי (משרדי הפנים, המשפטים והאוצר) והשלטון המקומי (26 רשויות מקומיות וועדות מקומיות לתכנון ולבנייה) בטיפול במבני פל-קל. "הביקורת העלתה ממצאים חמורים באשר לטיפולם של הממשלה ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר ביישום המלצות ועדת זיילר", כותב המבקר.

"במועד סיום הבדיקה, נובמבר 2006 - יותר מחמש שנים לאחר אסון ורסאי - טרם יושמו מסקנות דו"ח הביניים של הוועדה וטרם נעשו פעולות הכרוכות ביישום הדו"ח הסופי שלה. גם החלטות הממשלה שהתקבלו בעקבות דו"חות אלה טרם יושמו".

עוד כותב המבקר, כי "הטיפול הכושל ביישום הדו"חות האמורים מעורר חשש בדבר קיומן של שתי בעיות יסודיות בתפקודם של משרדי הממשלה, שאינן נוגעות רק לעניין הטיפול בנושא בטיחות המבנים בישראל. האחת נוגעת למידת המחויבות של משרדי הממשלה בכל הנוגע ליישום החלטות הממשלה, והאחרת נוגעת למידת התיאום ושיתוף הפעולה שבין משרדי הממשלה בבואם לקדם את הטיפול בנושאים במישור הלאומי".

עוד נחשף כי רוב גופי השלטון המקומי שנבדקו, לא מילאו את חובתם לפעול לבטיחות מבני הפל-קל. "לא עשו די לאיתורם ולבדיקתם של מבנים שנבנו בשיטת פל-קל או מבנים שהתעורר חשש כי נבנו בשיטה זו. כמו כן נמצא כי הפעולות לתיקון מבני פל-קל שביצעו גופי השלטון המקומי היו מועטות".

כך למשל, אחד ממבני האשפוז בבית החולים בנהריה - מבנה פל-קל ששטחו 13 אלף מ"ר - נמצא כמבנה טעון תיקון, אולם עד כה לא תוקן בשל מחלוקת בין משרדי האוצר והבריאות באשר למימון הוצאות התיקון.

סכנה לציבור בשווקים ובירידים

ליקויים חמורים מתגלים גם באופן הניהול והפיקוח של רשויות מקומיות על שווקים וירידים עירוניים. בתחום שיפוטן של רשויות רבות, פועלים שווקים קבועים כל ימות השבוע ובהם חנויות ודוכנים לממכר מוצרי מזון, הלבשה, כלי בית וסדקית. בנוסף, מתקיימים ירידים, כמו ירידי אוכל, אמנות ועוד בתדירות של יום עד מספר ימים בשבוע.

המבקר בחן נושא זה בעיריות רחובות, באר שבע, קרית אתא, חיפה, קרית אונו, ראש העין וראשון לציון. הדו"ח מניח, שהמחדלים המיוחסים לרשויות אלה קיימים בסבירות גבוהה גם ברשויות שלא נבדקו. "חלק מהליקויים מסכנים את בריאות הציבור ואת ביטחונו. הליקויים בפיקוח על התברואה, למשל, מסכנים את בריאות הציבור; הליקויים בטיפול בתשתיות, בבטיחות אש ובהריסת מבנים לא חוקיים, גורמים לסכנות בטיחותיות העלולות להביא לפגיעה בגוף ובנפש; והליקויים באבטחה מסכנים את ביטחון הציבור".

עוד נכתב, כי חלק משמעותי מהליקויים נובע מהפער הקיים בחוק שאינו מגדיר את השווקים כעסק הטעון רישוי. המבקר סבור שעל הרשויות לדאוג ששווקים וירידים יפעלו רק לאחר מתן רישיון עסק ולנקוט אמצעים נגד העבריינים.

מחדלי בטיחות בקייטנות

בשנת 2005 בחן המבקר את אופן הפיקוח של עיריות חדרה וכפר סבא על קייטנות. הבדיקה לימדה כי שתי העיריות לא עמדו על כך שמפעילי הקייטנות בתחומן יקיימו את התנאים הנדרשים להבטחת ביטחון, בטיחות ותנאי תברואה נאותים בקייטנות. בדיקת המעקב מגלה שחדרה וכפר סבא תיקנו רק חלק מהליקויים.

המבקר טוען ש"הרשויות המקומיות, מתוקף היותן רשויות רישוי ובתור המפקחות על הפעלת הקייטנות, מחויבות להבטיח שהקייטנות יפעלו בתנאי ביטחון ובטיחות מיטביים ובתנאים תברואתיים נאותים. אי קיום תנאים אלה עלול לסכן את החניכים השוהים בקייטנות ולגרום לפגיעה בהם. יתר על כן, ההורים המפקידים את ילדיהם בידי מפעילי הקייטנות אינם מודעים למחדלי בטיחות וביטחון אפשריים וסומכים על הגורמים המפקחים, ובכלל זה הרשויות שידאגו להסרת כל מפגע. מכאן נובעת חובה כבדה המוטלת על כתפי הרשויות להבטיח את שלומם של חניכי הקייטנות".

שלטון מרכזי ומקומי - אין קשר

"חסמים, ביורוקרטיזציה וחוסר יעילות בקשרי עבודה", כך מגדיר המבקר את יחסי הגומלין בין הרשויות המקומיות (שלטון מקומי) לבין משרד הפנים (שלטון מרכזי).

"יותר מ-50 שנה נכשלו רעיונות ויוזמות לרפורמה מהותית במערכת השלטון המקומי בישראל. ההתמודדות עם בעיות ומשברים הייתה אד-הוק, ומהמלצות של שלוש ועדות שונות שפעלו במהלך השנים 1981-2001 שהציעו רפורמות משמעותיות, לא יושם כמעט דבר", כותב המבקר. "חוץ מקביעת קריטריונים לחלוקת המענק הכללי, המשרד לא יישם את המלצות הוועדות השונות ולפיכך לא חל שינוי ביחסי הרשויות המקומיות עימו, והכשלים בניהול הרשויות המקומיות בעינם עומדים ואף החריפו בחלק מהמקרים".

כך למשל, משרד הפנים לא הצליח במקרים רבים לתת הנחיות מבעוד מועד לרשויות המקומיות ולאשר את התקציב הרגיל שלהן בזמן סביר. "בכך לא מילא כראוי את תפקידו לפקח עליהן". במקרה אחר, כותב המבקר, כי הנחיות, נהלים והרואות של מנכ"ל משרד הפנים, שעל פיהם אמורות הרשויות לפעול, לא תמיד מסייעים לניהול אפקטיבי של הרשויות. "במקרים מסוימים ההנחיות הקשו את הניהול התקין או לא היו בנות ביצוע".

עוד כותב המבקר, כי "הממצאים מצביעים על הקשר בין ביורוקרטיזציה לבין אי-יעילות כתוצאה מריבוי חוקים, צווים, נהלים קשוחים והוראות, שלכאורה יכולים להיות פונקציונליים, אך בפועל הם מונעים מהסקטור המוניציפלי לבצע משימות".

המבקר ממליץ שמשרד הפנים יפעל להסרת חסמים, הגדרת תחומי סמכות ואחריות, הקטנת נקודות החיכוך והכפילויות ולהענקת עצמאות רבה יותר לרשויות. בעניין זה, יצוין כי זה זמן רב שהשלטון המקומי מנסה לקדם תוכנית התנתקות מהשלטון המרכזי. בימים אלה שוקד משרד הפנים על קידום הצעת חוק העיריות, לפיה התערבותו תהיה מזערית במקרים של רשויות הפועלות כשורה.

המבקר קורא למשרד לרכז מאמץ בתהליך חקיקה זה.

רחובות: הצאצאים של ראשי העיר

הבן של ראש עיריית רחובות שוקי פורר מונה ב-2001 לתפקיד ניהולי בכיר ב"ידע 2001 - מכללה לטכנולוגיה מתקדמת". הבן הפך גם לבעל מניות במכללה. שלושה חודשים לפני כן, האריכה עיריית רחובות, בידיעת האב את חוזה ההתקשרות שלה עם המכללה להשכרת מבנה השייך לעירייה. החוזה הוארך גם בידיעת סגן ראש העיר דאז, חיים אברהם, שביתו הועסקה אף היא במכללה כפקידה.

אם לא די בכך, העירייה לא גבתה מהמכללה תשלום כלשהו בגין צריכת החשמל שלה במשך חמש שנים. לפי דו"ח המבקר, החוב, המוערך בכ-232 אלף שקל, שווה ערך לדמי שכירות ששילמה המכללה לעירייה בגין שלוש שנות שכירות. "ההחלטה על כך טומנת בחובה הטבה משמעותית למכללה בנסיבות שלא נראית להן הצדקה מספקת, במיוחד נוכח מצבה הכספי הדחוק של העירייה", כותב המבקר.

בהתקשרות אחרת של העירייה עם "דנוס-נווה תקשורת" לקבלת שירותי דוברות, ראש העיר יזם ההתקשרות על סמך היכרות קודמת ולא על סמך מכרז ובניגוד לחוות דעתה של היועצת המשפטית של העירייה. אגב, "דנוס-נווה תקשורת" מדבררים גם את מרכז השלטון המקומי, שפורר נמנה על אחד מראשיו. "מבדיקת התקשרויות העירייה עם המכללה ועם היועצים עולה, כי בידיעתו של ראש העיר, בתמיכתו או ביזמתו, העניקה העירייה יחס מועדף לגורמים אלה", כותב המבקר ומוסיף שהתנהלותו אינה עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין.

אי-טיפול בנערות במצוקה

אלפי נערות מתבגרות נמצאות במצוקה ומתקשות להשתלב בחיי חברה תקינים. הן נפלטות ממסגרת הלימודים או העבודה, מצבן החברתי מדרדר והן נדחקות אל שולי החברה. בשנת 2005 טיפלו עובדים סוציאליים ברשויות המקומיות בכ-17 אלף נערות במצוקה שאותרו.

מבדיקת הנושא בעיריות בני ברק, לוד, עפולה וקרית גת עולה תמונה עגומה של זלזול. "עובדות סוציאליות נדרשות לאתר וליצור קשר עם נערות המצויות במצבי משבר ומצוקה", כותב המבקר. "נמצא כי בעיריות שנבדקו, העובדות הסוציאליות הסתפקו בקבלת מידע מיועצות בבית הספר, אך לא פעלו מיוזמתן לאתר נערות במצוקה מחוץ למסגרות החינוך. הן לא נהגו לצאת למקום הימצאן של הנערות; לא פעלו ליצירת קשרים עם נערות במצוקה; לא קיימו קשר שוטף ושיטתי עם היחידות לקידום נוער שבעיריות ועם קציני ביקור סדיר לצורך קבלת מיד שיסייע באיתור הנערות.

עובדי היחידות לקידום נוער בארבע העיריות לא פעלו לאתר נערות ברחוב כדי ליצור עמן קשר ולהציע להן את שירותי היחידות, בניגוד לדרישות משרד החינוך".

לפי הדו"ח, בארבע העיריות הטיפול ב-20 נערות החל רק לאחר תקופה של 3-18 חודשים לאחר מועד פנייתן. "78 מהנערות שטופלו בשנים 2004-2005 ניסו להתאבד פעם אחת לפחות. נמצא כי 45 מהן לא קיבלו לאחר ניסיון ההתאבדות טיפול פסיכולוגי החיוני לשיקומן".

נתון מקומם נוסף שנחשף הוא שהעיריות האמורות החליטו שלא לנצל את מלוא התקציב לטיפול שוטף בנערות שהעמיד לרשותן משרד הרווחה. "עיריות אלה אישרו לטיפול בנערות במצוקה תקציב קטן מזה שנדרש לפי הקצבות משרד הרווחה, ובהתאם לכך גם הוציאו בפועל סכום קטן מהנדרש". בינתיים, מינויו של שר רווחה מתמהמה.

נבחרי ציבור מתחמקים מהארנונה

התופעה המכוערת של עובדי עיריות ונבחרי ציבור המתחמקים מתשלום ארנונה ומים, ידועה זה זמן רב. בינואר 2005 פרסם משרד הפנים - הגוף שאמור לחסל את התופעה - דו"ח מקיף בנושא, לפיו חברי מועצה בכ-100 רשויות מקומיות אינם משלמים ארנונה ומים.

דו"ח מבקר המדינה המתפרסם הערב מלמד שהתופעה עדיין פושה במחוזותינו. בעיריית אור עקיבא, למשל, עובדים, גמלאים ונבחרי ציבור מתחמקים מתשלום ארנונה, מים וביוב. עפ"י דו"ח המבקר, אחד מחברי מועצת העיר, המכהן גם כסגן ראש העירייה, צבר חוב אדיר של 587 אלף שקל. חבר מועצה אחר צבר חוב של 20 אלף שקל, ושלישי חייב 6 אלף שקל. "במשך שנים רבות לא נקטה נגדם העירייה אמצעי אכיפה שעומדים לרשותה במסגרת החוק", כותב המבקר. בסך הכול, יתרות הפיגורים בגין ארנונה ומים של אור עקיבא הסתכם ב-2005: ב-44.6 מיליון שקל.

עובדים ונבחרי ציבור חמקמקים התגלו גם בשפרעם, ג'סר אל-זרקא וזמר. בשפרעם, כך מתברר, העירייה הוציאה צו עיקול נגד תושבים שלא שילמו מסים, אולם לא טרחה לנהוג כך גם נגד ארבעה חברי מועצה שחובם הסתכם בכ-160 אלף שקל. באשר לזמר התגלה, כי המועצה המקומית פטרה כמה מחבריה ועובדיה וכמה מבני משפחותיהם מארנונה ומים ואף מחקה את חובותיהם. המבקר העביר ממצאים חמורים אלה ליחידה לחיוב אישי במשרד הפנים להמשך טיפול.

תל אביב גבתה כסף, אבל לא בנתה

בשנים 1993-2005 עיריית תל אביב פטרה 1,562 מבקשי היתרי בנייה מהחובה לבנות מקום חנייה בנכס שבעבורו ביקשו את ההיתר. העירייה גבתה מהם דמי השתתפות בהתקנה של 3,633 מקומות חנייה בעבורם בחניונים ציבוריים בסכום כולל של כ-58.6 מיליון שקל.

לפי הדו"ח, העירייה גבתה את הכסף, אבל לא הקימה את מרבית החניונים הציבוריים בהתאם להוראות שנקבעו בדין. "מאחר שבשל מחדלי העירייה והוועדה המקומית רבים ממשלמי כופר החנייה ממתינים זמן רב למקום חנייה, על גורמי התכנון והבנייה בעיר לפעול בהחלטיות ובנמרצות להקמתם של חניונים ציבוריים שהתוכנית להקמתם אושרה לפני שנים רבות. לצורך כך נדרשת העירייה להשתמש בכספי קרן החנייה", כותב המבקר.

תגובה: סיפוק מהנתונים

ממשרד הפנים נמסר כי תשובה מפורטת, נקודתית ומקצועית לכל הנושאים שהועלו בדו"ח, תימסר במסגרת תשובת משרד ראש הממשלה לדו"ח הביקורת. "המשרד מביע סיפוק מדו"ח המבקר במיוחד נוכח העובדה שבמשך תשעת החודשים האחרונים, ועוד טרם פרסום הדו"ח, התנהל המשרד כאילו המלצות הדו"ח מצויות לנגד עיניו". בהתייחס לאי יישום המלצות ועדת זיילר נמסר, כי המשרד נערך ליישום ההמלצות במהירות האפשרית, ובאשר ליחסיו עם השלטון המקומי נמסר כי בסוף החודש צפויה ועדת שרים לענייני חקיקה בכנסת לדון בהצעת חוק העיריות שגיבש המשרד.

יו"ר מרכז השלטון המקומי, עדי אלדר, מסר בתגובה לדו"ח כי "זה שנים שהגיע העת לפתרון שורש של מערכת היחסים בין השלטון המקומי למרכזי ולפתרון בעיית התנהלות הרשויות החלשות. בשנים האחרונות עברנו משבר אותו יזמה הממשלה עם קיצוץ נרחב של כ-2 מיליארד שקל, אשר בחלקו הגדול הוחזר בתוכניות הבראה. בהצעת חוק העיריות, שעל קידומו אנו מברכים, נעשה מעט מדי בכיוון של עצמאות הרשויות. המגמה נכונה אבל החוק כולל סעיפים רבים שיחזירו אותנו שנים לאחור. הוא בעיקר חסר התחייבות ממשית של המדינה לספק את צרכי התושבים באמצעות הרשויות, ומשאיר נושא מרכזי זה לא פתור. כך נמשיך להיות קורבן לכל קיצוץ ולכל גחמה תקציבית של מקבלי ההחלטות בממשלה". "