הממשלה הקימה ועדה לתקינה חשבונאית ממשלתית בראשות רו"ח מיכה ארד

ממשלת ישראל הצטרפה לאחרונה לגל בו החלו ממשלות של מדינות מובילות בעולם המערבי - רפורמות מרחיקות לכת בחשבונאות הממשלתית, במטרה לספק גילוי נאות ושקיפות לפעילותן הכספית. במסגרת זו הוקמה הוועדה לתקינה חשבונאית ממשלתית. ליו"ר המוסד מונה רו"ח מיכה ארד, המשמש שותף בחטיבת הביקורת ומ"מ יו"ר פירמת ראיית החשבון והייעוץ Deloitte בריטמן אלמגור זהר.

על-פי החלטת הממשלה, חברי הוועדה יהיו: נציג החשב הכללי - יו"ר; שני נציגי החשב הכללי; נציג לשכת רואי חשבון; נציג המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות; נציג רשות ניירות ערך. איוש חברי הוועדה טרם הושלם. למעט היו"ר, הנציגים האחרים לא יקבלו שכר, ויבצעו עבודתם כחלק מעבודתם הרגילה.

מטרות הוועדה הן הכנת תקנים חשבונאיים ממשלתיים למשרדי הממשלה, ככל שניתן בהתאם לתקינה הממשלתית הבינלאומית (IPSASB), כפי שפורסמה על-ידי הארגון הבינלאומי של רואי חשבון; מתן פתרונות במקום שאין מענה בתקינה החשבונאית הנ"ל; השגת שקיפות והשוואתיות מרבית ביחס לתקופות קודמות ולמדינות אחרות, על מנת לספק כלי אמין שישמש בהערכת מצבה הכספי של המדינה.

מטרת-על חשובה היא מעבר מדיווח חשבונאי ממשלתי על בסיס מזומן לדיווח על בסיס מצטבר, על מנת להעניק לציבור, למקבלי ההחלטות ולמשתמשי הדו"חות הכספיים האחרים מידע אמין ומלא על מצבה הכספי של ממשלת ישראל.

הדרכות במשרדי הממשלה

מטרה ראשונית של הוועדה היא להשלים את אימוץ התקינה החשבונאית הבינלאומית, ובהמשך לפרסם הבהרות מקצועיות לגבי סוגיות מקצועיות שאין מענה לגביהן בתקינה הקיימת; לתת מענה לסוגיות מקצועיות ספציפיות שיתעוררו במשרדי הממשלה עם החלת התקינה הממשלתית; לבצע הדרכות במשרדי הממשלה על מנת לסייע בהטמעת הנושא ולהטמיע את תחום החשבונאות הממשלתית במערך הכשרת רואי חשבון בישראל.

* מהן הבעיות החשבונאיות העיקריות עימן מתמודדים משרדי הממשלה?

ארד: "הבעיה המרכזית מתמקדת בדיווח החשבונאי על בסיס מזומן, והצורך לעבור לבסיס דיווח כמקובל בעולם על בסיס מצטבר, דהיינו בסיס חשבונאי לפיו עסקאות ואירועים אחרים מוכרים בעת התרחשותם, ולא רק כאשר מזומנים או שווי מזומנים מתקבלים או משולמים. העסקאות והאירועים נכללים בדו"חות הכספיים לתקופות אליהן הם מתייחסים. דו"חות כספיים על בסיס מצטבר יכללו דו"ח על המצב הכספי, דו"ח על הביצוע הכספי, דו"ח על תזרימי המזומנים ודו"ח על השינויים בהון. זאת להבדיל מדיווח על בסיס מזומן, שכלל בעיקר את דו"ח תקבולים ותשלומים. חשיבות רבה ניתנת גם לדו"חות הכספיים המאוחדים.

"במסגרת הבנה זו כבר נכללו לראשונה בדו"חות הכספיים של ממשלת ישראל לשנת 2007 דו"חות כספיים של המוסד לביטוח לאומי, הקרן הפנימית לביטוחי ממשלה, תאגידי הבריאות שעל-יד בתי החולים הממשלתיים הכלליים. כמו כן, לראשונה בשנת 2007 נכללה הרחבה משמעותית של הדיווח בגין רכוש קבוע ומלאי, וניתן לראשונה גילוי בדבר תביעות משפטיות והרחבת דיווח בגין ערבויות מדינה. כן מוצגים לראשונה נתוני חובות לרשות המיסים מחד, והפרשה לחובות מסופקים בגין הלוואות מדינה מאידך.

"תהליך זה טרם הושלם, והדרך להשלמה עוד מורכבת. בדו"חות הכספיים לשנת 2007 מצוין כי מצבת הנכסים אינה מייצגת את מכלול הנכסים של המדינה אלא את מקצתם בלבד, וכי הגרעון בהון העצמי הינו מספר שיורי שאינו מייצג את הגרעון הממשלתי המצטבר".

* האם חברות ממשלתיות, דוגמת חברת חשמל, יהיו כפופות להנחיות הוועדה?

"חברות ממשלתיות אינן כפופות לתקנים המפורסמים על-ידי הוועדה לתקינה חשבונאית במשרדי הממשלה".

* מה בין הוועדה לתקינה חשבונאית ממשלתית לבין המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות, מבחינת סמכויות, כפיפויות ויחסים הדדיים? האם יתכנו סתירות בין התקנים של השניים?

"התקינה החשבונאית לגבי החברות הממשלתיות הינה כאמור התקינה של הסקטור הפרטי. התקינה הייחודית לחברות ממשלתיות הינה בנוסף לתקינה של הסקטור הפרטי, או כהרחבה וכחידוד נושאים ספציפיים לחברות ממשלתיות. תקינה ייחודית זאת מוצאת ביטוי בחוזרי רשות החברות הממשלתיות, ומתבצעת בהתאם לחוק החברות הממשלתיות.

"תאגידים סטטוטוריים יסווגו על-ידי צוות בין משרדי של ממשלת ישראל לשתי קבוצות: 1. תאגידים סטטוטוריים שאופי פעילותם עסקי ו/או פועלים כמשק סגור, שידווחו בהתאם לכללים החלים על הסקטור הפרטי. במידת הצורך תיקבע להם תקינה ייחודית נוספת בדומה לחברות ממשלתיות. 2. יתר התאגידים הסטטוטוריים - ידווחו בהתאם לתקנים החשבונאיים החלים על משרדי ממשלה.

"הוועדה לתקינה חשבונאית במשרדי ממשלה פועלת אפוא בתקינה לגבי מגזר בו המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות אינו פעיל. אין כפיפות של גוף אחד למשנהו, ואין חדירה של סמכויות. בהיות התקינה החשבונאית למשרדי הממשלה מבוססת על התקינה הבינלאומית כפי שהותקנה על-ידי IFAC, לא נראה כי קיימת דילמה של סתירה בין השניים".

* האם התקינה החשבונאית הבינלאומית (IFRS), החלה על חברות ציבוריות, רלוונטית גם לנושאים בהם יעסוק המוסד החדש?

"על משרדי ממשלה לא חלה חשבונאות IFRS, אלא כללי החשבונאות כפי שיפורסמו על-ידי הוועדה, כללים ותקנים שאומנם יתאימו לתקינה הבינלאומית, אך אין כאן אימוץ אוטומטי של IFRS. המבוא לתקינה חשבונאית בינלאומית למגזר הציבורי קובע כי הוועדה הבינלאומית מכירה בזכותם של ממשלות וגופי תקינה לאומיים לבסס תקני חשבונאות והנחיות לדיווח כספי בתחום שיפוטם, ואין לוועדה הבינלאומית ולמקצוע ראיית חשבון את הכוח לדרוש עמידה בהוראות תקני החשבונאות. קביעה זאת הינה קביעה שונה לחלוטין מהקביעה שמתייחסת ל-IFRS".

להשלים 14 תקנים

* אילו נושאים תקדם בוועדה, והאם המיתון והריסון התקציבי יבואו לידי ביטוי בתקנים שיגובשו?

"נכון להיום קיימים 26 תקני IPSAS. ספר התקנים הממשלתי כולל 12 תקנים שאומצו. ראשית יש להשלים את התקינה כדי להקיף את כל התקינה הבינלאומית ולהחילה בישראל, כולל הבהרות והדרכות לכוח האדם שאמור להוציאן לפועל. התקנים שיגובשו יהיו תקני דיווח שיישום מלא שלהם יצמצם אפשרות שהתמונה התפעולית לא תהיה מלאה, דבר שבסופו של תהליך יקל על ההשוואה לעמידה באמות המידה התקציביות".

* עד כמה דו"חות משרדי הממשלה היו עד כה מבוקרים ופורסמו בזמן?

"ביקורת דו"חות כספיים על-ידי רואי חשבון חיצוניים בלתי תלויים היא אחת הדרכים העיקריות לחזק את אמינות הדיווח הכספי. תהליך זה צריך להיות מלווה בעמידה בלוחות זמנים נוקשים, לפיהם, בדומה לחברות ציבוריות נסחרות, מועד פרסום הדו"חות הכספיים המבוקרים יהיה סמוך ככל האפשר לתום השנה שחלפה. נכון להיום מונו רואי חשבון חיצוניים לחלק ניכר ממשרדי הממשלה, אך הדו"חות מתפרסמים לפני תום הביקורת, דבר המקטין את ערך הביקורת.

"בהיות הדו"חות הכספיים של משרדי הממשלה השונים בלתי מבוקרים, הרי שגם הדו"חות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל (האחרונים שפורסמו הינם לשנת 2007) הינם בלתי מבוקרים. פרסום דו"חות כספיים שנתיים מבוקרים סמוך ככל האפשר למועד הדיווח יחזק את איכות דו"חות אלה, ויקנה אמינות למערך הדיווח של ישראל בעולם ובבנקאות".