הרפורמה במקרקעין: לא חידוש כל כך גדול

החל מראשית העשור נקטה הנהלת המינהל במדיניות של העברת בעלות לחוכרים של דירות בבניינים בבנייה רוויה, קרי בתים משותפים שיש בהם לא פחות מארבע דירות, ולפחות דירה אחת בכל קומה. מדיניות זו עוגנה בחקיקה נוספת כבר בשנת 2006. אז גם הוכפלה תקרת ההעברות האפשריות ל-200,000 דונם. כיום מוצע להגדילה ל-800,000 דונמים.

החידוש שהרפורמה של שנת 2009 מביאה עמה בעניין זה מתמצה בכך שהעברת הבעלות תתאפשר מעתה לא רק בכל השטחים הבנויים בבנייה רוויה, אלא גם באלה שעליהם בנייה נמוכה. נכון לשנת 2003 עמד היקף כל שטחי המגורים במדינת ישראל (גם קרקע פרטית) על 850,000 דונם, והיקף השטחים הבנויים לצרכי תעשייה ותעסוקה על כ-200,000 דונם. מדי שנה מצטרפים אליהם כמה מאות או אלפי דונמים נוספים.

הפרה כבר ממילא נחלבה

אם וכאשר תושלם ההפרטה, בעוד שנים רבות יעברו שטחים אלה באופן פורמאלי לידיים פרטיות. הלכה למעשה שטחים אלה כבר נמצאים בידיים פרטיות: חלקם הגדול של החוכרים מצויד בחוזי חכירה מהוונים לשנים רבות, שאינם מחייבים אותם לכל תשלום משמעותי נוסף למינהל. חלק מהחוכרים המהוונים כבר רשומים בטאבו, וזכות החכירה שלהם ניתנת להעברה כבר כיום ללא פיקוח ממשי של המינהל. גם כך אין למינהל יכולת לנהל מעקב מדוקדק אחר זהותם המדויקת של הגורמים העומדים מאחורי אנשי קש שונים הרוכשים חכירות רשומות.

מדובר לפיכך בפרה שכבר נחלבה לחלוטין, ולא ניתן עוד להפיק ממנה רווחים או יתרונות כלשהם. היא לא מצדיקה החזקת צבא פקידים שינהל אותה, על חשבון משלם המסים. את ההוצאה הזאת, הוצאה ללא כל סיכויי תשואה, ראוי היה לנתב ליעדים אחרים, כגון שיווק קרקע. פקידי האוצר מייחלים בצדק לרגע שבו יוכלו להיפטר מן הנכס המכביד הזה. זה הוא ליבה של הרפורמה.

אלא שהרגע הזה לא יגיע כל כך מהר. לשם הגשמתו לא די בחיקוקים ובויכוח ציבורי. כדי להגשימו יש להתגבר על סדרה קשה של חסמים בירוקראטיים (פרצלציות, רישום בתים משותפים, הסדרת ההיוון) שמהווים תנאי מוקדם להפרטה, גם לפי הרפורמה. הרשות החדשה שתוקם תצטרך להתמודד איתם בדיוק כמו המינהל הישן.

מה בין המינהל לרשות החדשה?

תוכנית החומש של המינהל מתעתדת להשלים עד שנת 2012 את המלאי של 285,000 דירות בלתי רשומות. האם הרשות החדשה שתוקם תעשה זאת טוב יותר? האם יקצה לה האוצר את התקציבים הנחוצים לשם החשתה? קיים חשש שהרפורמה תטביע את עצמה בתהליך בירוקראטי חדש של שינוי ארגוני, במקום ליעל את הטיפול בחסמים הבירוקרטים הישנים. הצעת החוק הקיימת אינה חושפת די פרטים על השינוי הארגוני המוצע. מה יעלה בגורלו של המינהל הישן, אילו מחלקות תבוטלנה ואילו תועברנה? מה יהיה המחיר של השינוי הארגוני הזה, מה יהא גורל עובדי המינהל ועד כמה יחסוך השינוי כוח אדם? מה בדיוק יהיה מותר הרשות החדשה מן המינהל הישן ? כל השאלות הללו נותרות סתומות. ייתכן שנקבל אותה גברת בשינוי אדרת.

על רקע עמימות זו, ניתן להבין את גלי הביקורת המוטחים מכל עבר כלפי ההצעה ובהם מובעים חששות שונים לגבי מדיניותה העתידית של אותה רשות. המאפיין המרכזי של חששות אלה הוא החשד כי הקמת הרשות אינה אלא מזימה המסתירה כוונות הפרטה דווקא בנוגע למלאי הגדול של קרקע חקלאית ושל שטחים פתוחים - מלאי שהפרטתו בטרם שינוי הייעוד אינה חלק מהצעת החוק המוצעת כיום.

יוזמי הרפורמה רואים לנגד עיניהם את הרגע שבו ישילו מעליהם את נטל השטחים הבנויים, אך מי לידם יתקע שהגולם שהם מקימים כדי לבצע את המלאכה לא יקום על יוצרו, ובעזרתם האדיבה של פוליטיקאים ממולחים ותמורת נזיד עדשים - יפריט את עצמו לדעת?

אם אכן אין זו כוונת יוזמי הרפורמה, רצוי אפוא כי ישובו וישקלו האם יש הצדקה כלכלית להחליף את המינהל מודל 1960 בארגון חדש מודל 2010, או שמא יהא זה רווחי יותר לשפץ את הארגון הישן והמוכר, ולהשקיע את המשאבים בהחשת תהליכי הרישום וההפרטה.

* הכותב הוא פרופ' מבית הספר למשפטים, המסלול האקדמי של המכללה למנהל.