עו"ד קובי אמסלם: "יש כאן יד קלה מדי על הדק השביתות"

שעת בוקר מוקדמת. אנחנו יושבים עם היועץ המשפטי של אגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, עו"ד קובי אמסלם, על קפה הפוך ב"קפה אנינה" במוזיאון תל-אביב, ומשוחחים על ההסכם הקיבוצי שנחתם בשבוע שעבר בין ההסתדרות הרפואית לאוצר, ואשר סיים את שביתת הרופאים הממושכת.

"סליחה שאנחנו נכנסות לשיחה שלכם, אבל התוצאות של שביתת הרופאים לא טובות", מטיחות שתי נשים מהשולחן הסמוך. "זה בסדר, במה אוכל לעזור?", משיב אמסלם בטון נינוח של מי שכבר היה בסיטואציה הזו פעמים רבות, ומקשיב להן דקות ארוכות, כשהן שוטחות בפניו טענות כרימון על הסכם הרופאים.

"אנחנו נשות רופאים, ואנחנו ממש לא מרוצות מההסכם", אומרת אחת, שמתקוממת על כך שהמשכורת של בעלה, רופא בכיר, מבוססת בעיקרה על עבודות נוספות פרטיות ולא על שכרו מהמדינה. "גם בתי רופאה, והיא לא מקבלת שקל יותר מ-8,000 שקל לחודש", מוסיפה רעותה.

שתיהן מברכות, איך לא, על ההטבות המגולמות בהסכם לטובת הפריפריה ולמקצועות רפואה שבמחסור, אך מתלוננות על כל השאר. וכך הן ממשיכות במתקפה על ההסכם שנחתם, עד שאחת מהן חורצת: "בעלי אומר שרפואה ציבורית היא פאסה, וצריך לספק שירותים רפואיים במסגרת פרטית, עם מערכת ציבורית מצומצמת ללא תשלום. זה מה שצריך לעשות".

אמסלם לא מאבד סבלנות. הוא משיב לטענות בענייניות ובידענות - "היה חשוב להציל את מקצועות הרפואה הנכחדים ולעודד את הפריפריה, שסובלת ממצוקה קשה בשירותי הבריאות"; "אסור ליצור רפואה לעשירים ורפואה לעניים. לא כדאי שתהיה פה רפואת מעמדות" ועוד ועוד - ומסיים את השיחה בנימוס, הגם שנראה כי השתיים מוכנות להקדיש לה את כל הבוקר, וגם את הצהריים והערב אם נדרש.

ניסח את ההסכם

התפקיד של אמסלם במערכה האחרונה - הרופאים מול האוצר - היה משפטי נטו. הוא ליווה את המשא-ומתן מראשיתו, ייעץ בכל הנוגע לפנים המשפטיים שלו, קיבל החלטות בדבר הגשת בקשות לצווי מניעה נגד השביתה, ליווה את הדיונים בבתי הדין האזורי והארצי לעבודה וגם בבית המשפט העליון, ולבסוף ניסח את ההסכם שנחתם בשבוע בעבר (בשיתוף-פעולה עם עורכי הדין של ההסתדרות הרפואית ושל המעסיקים).

אמסלם לא היה זה שהכריע כמה תוספת שכר יקבלו הרופאים, מי יקבל, ואם הוא יחתום על שעון נוכחות. ובכל זאת, כל פעם שהוא מדבר על הנושא הזה, בכל פורום, מישהו מהצד מבקש ממנו הסברים על עיקרי ההסכם והמדיניות שעמדה מאחוריו.

"זה קורה הרבה. לכל מי ששומע שעסקתי בנושא יש מה לומר", אומר אמסלם ומחייך. אבל אותו - רגע אחרי שהסכם הרופאים נחתם - הרבה פחות מעניינים פרטיו של הסכסוך הספציפי. הוא כבר עסוק בלקחים שצריך להפיק ממנו.

"הסכסוך האחרון הוא הוכחה נוספת שצריכים לעשות שינוי וחשיבה מחדש על המערכת שמתמודדת עם סכסוכים קיבוציים, על הכלים הפרקטיים שצריכים לתת לבית הדין לעבודה ועל המבנה ומאזן הכוחות בסכסוכים קיבוציים שקשורים לשירותים ציבוריים חיוניים", אומר אמסלם בראיון בלעדי ל"גלובס".

שנה של משא-ומתן עם הרופאים, 160 ימי שביתה, דיונים בבתי הדין האזורי והארצי לעבודה ובבית המשפט העליון והליך גישור בפני פרופ' יצחק פטרבורג, הובילו את אמסלם למסקנה נחרצת כי השיטה כפי שהיא נהוגה כיום לא יעילה.

"השיטה שבה בתי הדין לעבודה מתמודדים עם שביתות מיושנת ומצריכה תיקון. היא לא עברה שינוי משמעותי מקום המדינה עד היום. עשרות שנים איש לא בחן את השיטה לטיפול בסכסוכי עבודה".

בית הדין נטול סמכות

- מה הכשל בשיטה?

"דבר ראשון, בניגוד לתפקיד הקלאסי של בית משפט שמכריע בסכסוכים בין פרטים בנוגע לזכויות ולחובות של כל צד, בית הדין לעבודה לא מכריע לגופו בסכסוך בין הצדדים להסכם קיבוצי, כי הוא נטול סמכות. אם פורצת שביתה סביב דרישה להסכם שכר חדש, פורץ סכסוך קיבוצי, ומונעים מהמעסיק לעשות פעולות בעסק שלו - את זה בית הדין לעבודה לא מוסמך לפתור. אין לו סמכות להכריע לגופו של סכסוך.

"אז מה עושים? פונים אליו בבקשות לצווי מניעה, ובית הדין יכול להוציא צווים, אבל צווים זה לא סוף הסיפור. מעבר לכך שהם ניתנים במשורה, ביד קפוצה, לרוב הם לא מקדמים את הפתרון".

- לרוב, בתי הדין לעבודה מנסים לגשר בין הצדדים.

"התפיסה הקלאסית מדברת על זה שיש לבית הדין סמכות להוציא צווים בלבד, והגישה היותר אקטיביסטית ביחס לבית הדין אומרת שהוא יכול לגשר בין הצדדים. במקרה של הרופאים, במקום לבקש צווי מניעה ניסינו לשכלל את השיטה וביקשנו שיפנו אותנו לדרכים אלטרנטיביות לפתרון סכסוכים, בעולם הבוררות, הגישור וכל מנגנון אחר שיביא את הצדדים לדבר ולקבל עזרה מבחוץ. אבל גם הרופאים וגם בית הדין לא נעתרו לבקשותינו. בד-בבד, בית הדין האזורי לעבודה, בית הדין הארצי לעבודה, ובמידה מסוימת גם בית המשפט העליון, ניסו לגשר בין הצדדים כדי שנגיע להסכם.

"בית הדין עשה את זה עם הרבה סבלנות, מאמץ והשקעה, אבל הפונקציה הזאת של בית הדין כמגשר בין הצדדים היא חדשה יחסית ויש לה חסמים. החיסרון העיקרי הוא שהשופט-המגשר עדיין צריך לשבת בתיק ולפסוק במקרה שהגישור לא מצליח. לכן הוא צריך לשמור על ריחוק, אבל מגשר צריך להתקרב ככל שניתן. שופט לא יכול להיכנס פנימה לתוך הקרביים של הסכסוך".

הבעיה הזו באה לידי ביטוי בסכסוך בין הרופאים לאוצר. "בסכסוך האחרון הנשיאה החדשה, נילי ארד, ניסתה לגשר בין הצדדים, אבל ברגע שהניסיון של בתי הדין לגשר לא מצליח, ובמקביל הם מחליטים לא לתת צווי מניעה נגד שביתות - אז אין פתרון; והסכסוך, השביתה והעיצומים יכולים להימשך חודשים ארוכים".

דרוש: מבוגר אחראי

כשל נוסף "בשיטה", כך אמסלם, נוגע לכוחם הבלתי מרוסן של ארגוני עובדים. "הכוח של העובדים בלתי מוגבל ופערי מידע מונעים מבית הדין לבחון את מלוא היבטי הסכסוך. בינתיים, השביתה מפקיעה את זכויות היסוד של האזרחים - הזכות לבריאות, לחינוך, לקצבאות, לשירותי רווחה - ומה שמותר לארגון עובדים אסור לאף גוף אחר לעשות".

- גם שביתה היא זכות יסוד.

"נכון, גם שביתה היא זכות יסוד. אני לא נגד שביתות או נגד ארגוני העובדים, ומשרד האוצר אינו כזה, בטח לא אגף השכר, שתפקידו לקדם הסכמים קיבוציים, משום שזה מנגנון טוב להעסקה של מאות אלפי עובדים. אבל כשמדובר בלסכן חיי אדם, או בלמנוע מתלמידים חינוך, תחבורה ציבורית, ואת הזכות לקבלת קצבאות של הביטוח הלאומי, צריך להציב גבולות.

"שביתה בשירותים ציבוריים חיוניים, היא לא עניין של מה בכך. שביתת הרופאים הפסיקה את שירותי הרפואה, וסיכנה חיים. אנחנו לא יודעים מהן התוצאות של אותם 160 ימים של שיבושים חמורים במערכת הרפואה הציבורית. להבדיל, כשיש שביתה במערכת החינוך היא מחטיאה את הזכות לחינוך של כולם. שביתות כאלה מפקיעות חלק מזכויות היסוד שהאזרח זכאי לקבלן, ואין להן גבול".

אך גם בכך לא תמו הבעיות. אלמנט נוסף שמטריד את אמסלם הוא, שהתמונה המוצגת בפני בית הדין לעבודה חלקית. "ניהול בקשה לצו מניעה בבתי הדין לוקה בהמון קשיים משום שיש גם פערי מידע". ואמסלם ומבהיר: "יש חיסיון על משא-ומתן, אסור לספר מה היה בחדר המשא-ומתן בבית הדין, וזה מאפשר להתחבא מאחורי תירוצים. במקרה הזה, בית המשפט העליון אמר שנראה שהרופאים מתנהלים בחוסר תום-לב במשא-ומתן ובשביתה, ושהשביתה הפכה למטרה במקום אמצעי, וזה רק ממה שהשתקף לו מהאולם. יש הרבה דברים שלא נחשפו".

- אז צריך לפתוח את דלתות המשא-ומתן ולפרסם כל מה שקורה שם?

"אם כבר נגזר עלינו לחיות בשיטה שבה בית הדין לעבודה לא מוסמך לפתור את הסכסוך ולא להציע או לכפות כלים אלטרנטיביים, אז מישהו, איזה מבוגר אחראי, חייב לדעת מה קורה במשא-ומתן כדי לרסן את הצדדים לפני השביתה או להגיד למעסיקים 'אתם מתנהלים בחוסר תום-לב'".

- אתה מתאר למעשה בית דין מסורס שלא יכול לעשות כלום בעת סכסוך קיבוצי.

"אני לא אומר מסורס. הוא נעדר כלים פרקטיים כדי להביא לסיום הסכסוך".

- זו דרך אלגנטית להגיד מסורס.

"זו דרך להגיד שחסרים לבית הדין כלים. השופטים אינם הבעיה, החקיקה המיושנת היא הבעיה. ולגבי התמונה המלאה, אם כבר רוצים לשפוט בסכסוך ובבקשה לצו מניעה, צריכים לאפשר גם ראייה שלמה של הסכסוך. לאו דווקא לחשוף פרטים מהמשא-ומתן. זה לא לב העניין.

"להפך - טוב למשא-ומתן שיהיה חסוי ומוגן, אבל אם השיטה היא כזו שלצד אחד, לארגון עובדים, מותר לנקוט איזה הליך שהוא רוצה - עיצומים, שביתה, ולמשך כמה זמן ולאיזו תקופה שהוא רוצה, כל עוד זה לא סותר את ההסכמים הקיבוציים - ולמעסיקים אין כלי התמודדות אפקטיביים יותר מאשר לא לשלם שכר בעת שביתה ולבקש צו שלא ניתן להם בדרך-כלל - ברור שמשהו לא בסדר".

- עוד רגע נתחיל לרחם על המדינה כמעסיק.

"לא צריך לרחם על אף אחד, אבל מהמטרה הבסיסית של הגנה על זכויות עובדים ועד למצב של היום, הלכנו צעד אחד רחוק מדי. 300 שנה לאחור, בתקופת המהפכה התעשייתית, נולדו התארגנויות עובדים כדי להתגבר על השליטה של בעלי ההון, ובצדק. אבל משם ועד להגיע למצב שבו משבשים שירותים חיוניים במדינה דמוקרטית, שמכבדת זכויות אזרח וגם את חירות השביתה, המעבר הוא לא מובן מאליו. זו דרך ארוכה, טובה ונכונה בגדול, אבל גם צריך להכניס את השירותים הציבוריים להתייחסות מיוחדת, שהיום הם לא זוכים לה".

ללמוד מארה"ב

"ההתייחסות המיוחדת" שאליה מכוון אמסלם אמורה להיות כזו שתגן עלינו, הציבור, מפני שרירותיות-יתר בקבלת ההחלטות על שביתות ועיצומים בגופים ציבוריים. "מעסיקים ציבוריים כמו רשויות מקומיות, תאגידים סטטוטוריים, הביטוח הלאומי, רשות שדות התעופה, חברת חשמל, חברות הנמל, הם מקומות גדולים וחזקים, אבל כשמדובר בשיבוש של שירות חיוני, מונופוליסטי ברובו, שמסב נזק לציבור, אין עליהם הגנה ואין חסינות".

בעניין הזה יש לנו מה ללמוד ממדינות אחרות. אמסלם: "בארה"ב, בחלק מהשירותים הציבוריים אין זכות שביתה ויש חובת בוררות. לכבאים, למד"א ולחלק מהפקידים בממשל - אסור לשבות. גם בניו-זילנד ובאוסטרליה ובחלק ממדינות אירופה יש איסור על שביתות, לרבות על שירותי הרפואה. אלה מודלים קיצוניים, קשים, ואני לא מציע להגיע לשם, אבל כן רצוי להתייחס בגישה מיוחדת לשיבושים של שירותים ציבוריים".

- אם לא לאסור על שביתות - אז מה כן? מה הפתרון שאתה מציע?

"לא צריך הגבלה על חירות השביתה, כפי שעשו במדינות אחרות, אלא לפעול לפיתוח כלי עזר לצדדים ולבתי הדין. בהינתן שצווי מניעה לא פותרים את הסכסוך ובהינתן שרוצים למצוא מנגנונים ליישוב הסכסוך, חייבים לייצר כלים שבמקרה הצורך יעבירו את ניהול הסכסוך מהפסים המסורתיים של שביתה ועיצומים - שהם ארוכים וכואבים - לכלים יותר משוכללים של הידברות בלי שביתה או פיקוח של צד ג' על המשא-ומתן.

"הרעיון הוא מתן סמכות לבית הדין לכפות דרכים אלטרנטיביות לפתרון סכסוך. צריך לאפשר לשופט לכפות, במקום צו, על קיום גישור או בוררות. זה יקפיא את העיצומים ואת השביתה, וגם יוביל לפתרון תוך זמן קצוב".

- אתה מציע פתרון לבעיה של המדינה, אך קושר את ידי השובתים.

"אפשר לקבוע מנגנונים פרוצדורליים, מגבלת זמן על הגישור, ואפשר גם לאפשר לתובעים לפנות בכל עת לבית הדין בחזרה, אבל חשוב שתהיה דרך לזרז את הפתרון כשמדובר בשירות חיוני לציבור".

לסיכום, אומר אמסלם, "יש כאן יד קלה מדי על הדק השביתות ועל תהליכי קבלת ההחלטות למימושן, והמידע הזה אינו חשוף לציבור וגם לא לבית המשפט.

"בעידן השקיפות, זה אחד המקומות הסמויים ביותר מן העין, למרות הכוח הרב והחריג, ובמצב כזה אסור שיישאר ואקום במערכת המשפט. צריך לבסס את השינוי הנדרש על הבנה והכרה בחשיבות של השירות הציבורי בחיי מדינה דמוקרטית, ושאסור לאפשר שהוא יהיה משותק לזמן ארוך כל-כך, כפי שקרה בשביתת הרופאים".

- מי ניצח במערכה בין הרופאים לאוצר?

"קראתי שההסכם הזה הוא נוק-אאוט לאוצר, אבל אין דבר כזה נוק-אאוט לאוצר, כיוון שמי שמרוויח או מפסיד מהסכם מסוג זה הוא האזרח, הציבור. צריך לשאול מה ההסכם הזה עושה לציבור. מאמצי האוצר היו לעשות הסכם טוב, וכך יצא שמי שמרוויח בגדול זה הציבור, שיקבל שירותי בריאות טובים יותר ותקופת שקט ללא שביתות.

"יש בהסכם חיזוק של הפריפריה, חיזוק מקצועות שהולכים ונכחדים, חיזוק הרפואה הציבורית באמצעות הגדלת תקנים, שקיפות ובקרה ועוד. במובן הזה, מערכת הרפואה הציבורית היא המנצחת הגדולה".

הגיע לאוצר בתקופה סוערת

קובי אמסלם (43) הגיע למשרד האוצר ב-2007 בתקופה סוערת בזירת יחסי העבודה - שיאן של שתי שביתות גדולות, שביתת המורים ושביתת הסטודנטים. רגע אחרי ששני המשברים האלה הסתיימו, הגיע המשבר הכלכלי העולמי, שייצר לו עבודה מרובה מול ההסתדרות הכללית וחייב התייחסות עקב גלי הפיטורים במוסדות שונים.

ב-4.5 השנים שבהן הוא מכהן בתפקידו כיועץ המשפטי של אגף השכר והסכמי עבודה, התמודד עם לא מעט משברים ואתגרים בשוק העבודה. בין השאר ליווה את חקיקת חוק בנק ישראל החדש, את רפורמת אופק חדש ועוז, את עסקת החבילה וההסכמות עם ההסתדרות במסגרת התקציב הדו-שנתי; התמודד בזירה המשפטית עם שביתת העובדים הסוציאליים, שביתת הקלדניות, סכסוכים בנמלי הים, סכסוך עובדי משרד החוץ, סכסוך הסגל האקדמי ועוד.

"אני לא מתמודד עם כל זה לבדי", מבהיר אמסלם, ומחמיא ל-6 עובדיו בלשכה המשפטית הייעודית באגף השכר: "אני סבור שהם הכי טובים שיש במגזר הציבורי".

ובכל זאת, בשנה האחרונה כמעט לא היה בבית מפאת העומס. לכן, מיד לאחר החתימה על הסכם הרופאים, החליט לצאת לכמה ימי חופשה לבלות עם ילדיו ואשתו את ימי החופשה האחרונים.

אמסלם נולד וגדל בטירת-הכרמל, להורים ילידי ממרוקו, שהציונות הובילה אותם ואת שני ילדיהם (אחיו ואחותו הגדולים של אמסלם) לעלות לארץ ב-1964. אמסלם הצעיר נולד בארץ ובילה את מרבית ילדות ונעוריו בין חיפה לטירת הכרמל, עד לשירותו הצבאי. בהמשך, למד לתואר ראשון במשפטים באוניברסיטת חיפה ולמוסמך במשפטים בעברית.

את דרכו בזירת דיני העבודה החל לפני 15 שנה, כאשר מנהלת המחלקה לסכסוכי עבודה בשירות המדינה, עו"ד נורית אלשטיין, הציעה לו לעבוד עמה בתום תקופת ההתמחות בפרקליטות המדינה. בתפקידו האחרון בפרקליטות שימש כממונה על סכסוכי עבודה בפרקליטות המדינה.

השביתה וההסכם

אחרי 158 ימי מאבק, חתמו בשבוע שעבר נציגי הרופאים ומשרד האוצר על הסכם עבודה חדש, שמסיים את השיבושים והשביתות במערכת הבריאות.

על-פי ההסכם, כל הרופאים יקבלו תוספת אחידה של כ-24%, שתיפרס על פני 9 שנים, ואילו רופאים בפריפריה ובמקצועות שבמחסור יקבלו תוספות גבוהות יותר בכ-20%, שייפרסו על פני 3 שנים בלבד. גולת הכותרת של ההסכם היא: העדפה ברורה שהוא מעניק לפריפריה ולרופאים במקצועות שבמחסור.

שני הצדדים הגדירו את ההסכם כ"הסכם היסטורי", שמעניק תוספות שכר חסרות תקדים לרופאים בפריפריה ולעוסקים במקצועות שבמחסור. עם זאת, הרופאים המתמחים עדיין מתנגדים להסכם.