המלחמה בכלכלה השחורה: כך עושים את זה נכון

אין קיצורי דרך: מדובר בעבודה סיזיפית, עקבית, עקשנית, על פני שנים - כזו שלא תסתיים אף פעם ■ דעת אורח: בועז סופר, סמנכ"ל רשות המסים לשעבר

בועז סופר / צלם: דור מלכה
בועז סופר / צלם: דור מלכה

מי הם מעלימי המס?

המאבק בכלכלה השחורה - זו שאינה מדווחת לרשות המסים - מצטייר על-ידי חלק מהפוליטיקאים וחלק מאנשי התקשורת ככזה שניתן להכריע באבחה אחת. כל מה שנדרש זה מעט רצון טוב, הרבה רטוריקה, משבר חברתי עמוק, ואז ערבוב יסודי של המרכיבים האלה - ומכאן ועד לגביית מיליארדים רבים שישמשו את המטרות הציבוריות הטובות הרבות מספור הדרך קצרה.

בישראל נוהגים לחשוב שהישראלים המציאו את העלמות המס, את התשלום "מתחת לשולחן", את תופעת המגזרים השלמים שמכורים ל"אי-דיווח" לרשויות המס, וכן הלאה. היכרות עם מערכות מס במדינות שונות בעולם, תוך עיון בנתונים שמתפרסמים על היקפי הכלכלה השחורה בהשוואה בינלאומית, מעידים כי ישראל אינה חריגה מבחינת היקפי התופעות הללו.

חשוב לזכור כי מדידה של כלכלה שחורה מהווה, מטבעה, אוקסימורון: הרי אם מערכות המס היו יודעות היכן נמצאים הכספים המועלמים והלא מדווחים הן היו מגיעות אליהם וצובעות את השחור אם לא בלבן אז לפחות בגוון "אפור". מכאן שמדובר על הערכות גסות בלבד, ובכל זאת - עלינו לעבוד עם הכלים שבידינו.

כאשר מבקשים לטפל בכלכלה השחורה צריך להבין שלא ניתן לגשת למעלימי המס ולמלביני ההון בצורה גורפת ורוחבית. האמצעים שיש לנקוט בטיפול בטיפוסים השונים יכולים להיבדל זה מזה משמעותית, ולכן יש להבחין ביניהם: האם מדובר בעוסק שמטבעו מתנהל בצורה חוקית, אולם אם מתאפשר לו תכנון מס או "עיגול פינות" (רכישת ציוד לבית הספר לטובת צאצאיו ורישומו כציוד משרדי, למשל) הוא לא יירתע;

השני - תשלום מסים מהווה עבורו המלצה בלבד והוא מעלים הכנסות, מנפח הוצאות וככלל נמצא בצד הלא נכון של הגבול; מי שעוסק בפעילות לא חוקית (סמים, חשבוניות פיקטיביות, הברחות, הימורים וכו') ומנסה להשתמש במערכת המס כדי להלבין לפחות חלק מההכנסות; עוסקים קטנים שאינם מנהלים ספרים כדוגמת גננים, מנקים, מוכרי פרחים או פירות בצד הדרך.

כך שמובן מאליו שכל "מגזר" מחייב טיפול שונה. כדאי גם לזכור שכל פתרון לא רק משיג, במידת הצלחה כזו או אחרת, את העסקים הבעייתיים, אלא גם מייצר עלויות נוספות עבור עסקים נורמטיביים, ולכן יש לשמור על האיזון בין התועלת מתרופה לתופעות הלוואי שלה.

תירוצים, תירוצים ועוד קצת תירוצים

ככלל, מערכת המס מהווה את חוד החנית במלחמה נגד הכנסות לא מדווחות והלבנות הון, בשיתוף-פעולה, כמובן, עם הרשות למניעת הלבנת הון ומשטרת ישראל. במלחמה זו אין קיצורי דרך - המפתחות להצלחה הם טכנולוגיה ופריון. החזון לצמצום דרמטי של ההון השחור חייב לעבור דרך הרחבה תמידית של דיווחים מקוונים ושוטפים על מקורות ההכנסה והנכסים של אזרחי ישראל וזרימת הון אל ומחוץ לישראל; ושימוש במערכות לניתוח מידע שיאפשרו זיהוי ומיפוי חכם וממוקד של מעלימי המס ואכיפה נוקשה.

המלחמה בכלכלה השחורה דומה מבחינה מסוימת למלחמה להורדת יוקר הדיור, שכן גם כאן קיימים שחקנים רבים שלמרות רצונם, לכאורה, להילחם בזירה זו. הרי שבפועל תמיד נשמעים גם מהם תירוצים שונים המסבירים מדוע יש להימנע ממאבק חסר פשרות. רוצים דוגמאות? בבקשה: ריבוי דיווחים למערכת המס יעורר מיד את חמתם של הארגונים הכלכליים שיטענו לעודף רגולציה; מעבר לדיווחים באמצעות האינטרנט יכול לעורר את כעסם של חברי הכנסת החרדים שיטענו כי אין לחייב את הציבור החרדי להתחבר לרשת האינטרנט בניגוד לרצונם;

הציבור הרחב בכלל יטען כי מתקיימת כאן תופעת "האח הגדול" שמבקש לבחון כליות ולב של חשבונות בנק של אזרחי ישראל; גם עובדי רשות המסים מציבים מכשול בפני כל התייעלות של המערכת תחת הטענה שהדבר יוצר עליהם עומס חדש ולא מידתי; וכמובן הטיעון החזק מכולם (שרלוונטי כמעט לכל מגזר) - 'אנחנו לא מעלימי המס - הכסף נמצא במקום אחר', ועוד.

מגדילות לעשות הלשכות המקצועיות של עורכי הדין ורואי החשבון (יש שיקראו להם גילדות), ומשרדי עורכי הדין הגדולים שתמיד, אבל תמיד, מצהירים כי הם בעד גביית מס אמת, אבל דרישות לדיווחים מפורטים ומקוונים והרחבת מעגל הדיווחים אונליין זוכים למלחמת עולם מצדם.

תמיד יש לכך הצדקה מקצועית, אבל החשד הוא כי שקיפות, מידע מפורט על עסקאות ותשומות, אחידות ופישוט מערכת המס, חשיפת תכנוני מס וכן הלאה - פשוט מאיימים על מוקדי הכוח שלהם, תוך צמצום דרגות החופש שלהם מול רשויות המס. נכון שהגברת הדיווחים המקוונים מגדילה את התלות בנותני שירותים אלה, אולם זהו כסף קטן ביחס לפגיעה הכלכלית באמצעות צמצום כוחם, השפעתם והיקף תכנוני המס אל מול רשויות המס, לא פחות.

שינוי סדרי עדיפויות תקציביים

כמובן שהחרפת המאבק בהון השחור, עם כל המורכבות והעלויות שכרוכות בדבר, תדרוש גם עיבוי של כוח משטרתי וחקירתי, וכמובן עומס תקציבי או לפחות שינוי סדרי עדיפויות תקציביים, ומיד לאחר מכן - עומס על המערכת המשפטית ומחסור במקומות בבתי כלא.

מצד שני, יש הצעות לשיפור המצב שמועלות מתוך כוונות טובות אולם אין בהן ממש בסיוע של צמצום הכלכלה השחורה. לדוגמה, חובת דיווח כללית. האמונה בקרב רבים וטובים היא שחיוב כלל אזרחי ישראל להגיש דוח שנתי לרשות המסים ייצר תופעה של מידע נוסף שלכאורה לא קיים כיום ברשות המסים, כמו גם את תופעת "היד הרועדת" - כלומר, מהרגע שבו אנשים יתחייבו להגיש דוח חזקה שהדוח יהיה אמת. אנחנו קטני אמונה בנושא הזה....

לחתור להרחבת מקורות הדיווח באופן חכם

כך או אחרת, בואו נבחן מי חייב היום בהגשת דוח למס הכנסה (מלא או מקוצר) ואיזה מידע קיים כבר כיום: עצמאים, בעלי חברות, שכיר שמשתכר מעל ל-640 אלף שקל בשנה - גם במקום עבודה יחיד; דיווח בגין הכנסות משכר דירה מעל סכום מסוים; דיווח בגין חשבון בנק או הכנסות שמקורן מחו"ל, וכן הלאה.

בתרגום לעברית: אזרחי ישראל שאינם שכירים, ועל כן יכולים ברמה התיאורטית להעלים הכנסות או לנפח הוצאות (להבדיל מעובד שכיר שמקבל את הכנסתו כבר לאחר ניכוי המס בידי המעביד), כבר מחויבים כיום בהגשת דוח. יתרה מכך, רשות המסים מחזיקה במאגר מידע על הכנסות משקי הבית בישראל כבר היום.

הכיצד? אחד המהלכים החברתיים החשובים ביותר שביצעה רשות המסים בעשורים האחרונים הוא רפורמת מס הכנסה שלילי, או בשמו המכובס - 'מענק עבודה'. מס הכנסה שלילי ניתן למי שמשתכר שכר נמוך יחסית ויש לו ילדים, או שהוא מעל לגיל 55. במסגרת הרפורמה, רשות המסים דאגה לדיווחים מקוונים מלאים מצד המעסיקים על שכר עובדיהם והתשלום לספקיהם, עצמאים, חברות ששילמו שכר סופרים, מנהלי חברות ועוד.

התוצאה (ותקצר היריעה מלפרט את ההיבטים הטכניים), היא שכדי ליישם את חוק מס הכנסה שלילי בצורה יעילה, כאשר לפי החוק סכום המענק מותנה לא רק בהכנסה של העובד אלא גם בהכנסת בן/בת זוגו, נוצר לרשות המסים מאגר מידע על כלל הכנסות משקי הבית של תושבי ישראל.

כך, למעט הכנסות מריבית (המוסדות הכספיים הוחרגו בזמנו מדיווחים מפורטים לרשות המסים בגין ריבית ורווחי הון של לקוחותיהם), קיים מידע שמגיע ממקורות שונים בגין הכנסות מעבודה ומעסק, מפרט נכסי הנדל"ן של משקי הבית, וכן מידע נוסף מהמוסד לביטוח לאומי שהוא חלף שכר (מענק לידה ודמי מילואים). כך, מתאפשר לשלם לזכאים למס הכנסה שלילי בצורה יעילה ומהירה, וככלל, ללא הגשת מסמכים כלשהם מצד הזכאי.

אם כן, לשם מה נחוצה חובת דיווח כללית? האם זה קיים אצל האמריקאים? בארה"ב המיסוי הוא של התא המשפחתי. האמריקאים רואים בהגשת הדוח חלק מה-ACCOUNTABILITY של הציבור (אחריות דיווח - ב.ס), והמיסוי מבוסס על תשלום מס עם הגשת הדוח השנתי במערכת פדרלית שלא מודאגת מפערי הזמן בין מועד אירוע המס לתשלום המס, זאת בשל מערכת ענישה פדרלית כמעט דרקונית.

בנוסף, הטבות במס בגין רכישת רכב היברידי או משכנתא ניתנות באמצעות הדוח השנתי. ולא, הוא לא פשוט או ידידותי, למרות שלכאורה מתבקש שזה מה שיהיה. לא בכדי קיים בארה"ב פלח נכבד של הומור שחור שמוקדש למסים.

כפי שראינו, המידע הרלוונטי קיים רובו ככולו ברשות המסים כבר כיום. מערכת המס בישראל בנויה על מיסוי של הפרט ועל ניכוי מס במקור עם קבלת הכסף, ולא תשלום בסוף השנה (שזה, דרך אגב, דבר נבון מאוד בראיה של כלכלה התנהגותית משום שהרבה יותר קל להיפרד מהכסף עוד לפני שהוא הופך ל"שלך").

אז איך חובת דיווח כללית מתחברת לכאן? קצת ארכאי, כמדומני. שלא לדבר על העומס המיותר שמוטל על ציבור גדול שיכולותיו להעלים מסים זניחות עד לא קיימות, ועל העומס המיותר על רשות המסים שתיאלץ להתמודד עם זרם מידע נוסף, כאשר רובו המוחלט כבר נמצא אצלה.

חסר לה מידע לגבי ריבית משוק ההון? אין שום מניעה לחייב את המוסדות הכספיים להעביר אותו ישירות אליה. זהו, כמובן, צעד שמחייב חקיקה וייקח שנה או שנתיים ליישמו. אז מה? ומה המניע לקבוע כי כל אדם שברשותו שתי דירות או נכסי מקרקעין אחרים, קיבל מתנה או ירושה של מעל ל-250 אלף שקל, או שהכנסותיו משוק ההון עלו על סכום מסוים וכו' - יחויב בהגשת דיווח כללי כדי להתחקות אחר מקורות הכנסותיו?

הכיוון ברור: יש לחתור להרחבת מקורות המידע והדיווח באופן כירורגי וחכם, לא מכביד ודרקוני (כאשר לעתים רשות המסים אף תוכל לפנות מיוזמתה לנישום עם מעין "טיוטה" של דוח, בהתאם למידע שבידיה).

מי מתנגד למידע מקוון?

רשות המסים נרתמה למאבק בתופעת החשבוניות הפיקטיביות והעלמות המע"מ והפעילה חובת דיווח באופן מקוון ומפורט על כלל העסקאות והתשומות של כל עוסק. בדרך זו ניתן להצליב מידע על מאות מיליוני עסקאות וניתן להתחקות בצורה יעילה אחר פערים בין דיווחים שונים על אותה עסקה, שהרי סחורה שנמכרה על-ידי אחד הצדדים צריכה להיות התשומה של האחר.

אלא שיישום התהליך של הטלת חובת הדיווח ובניית מפתח זיהוי עסקאות אחיד טרם הושלמו לאחר מספר דחיות של הדד-ליין שנקבע בחוק. משום מה, ולמרות השבחים שהמערכת זכתה לה מצד מבקר המדינה ומצד גורמים בינלאומיים, היישום טרם הגיע לחברות רבות - אלה שמחזורן נמוך מ-2 מיליון שקל בשנה (מרבית החברות במשק), וזאת בשל המאבק שנוהל בוועדת הכספים על-ידי לשכת רואי החשבון שטענה כי יש בכך יצירת עומס בלתי סביר על העוסקים.

בשנת 2015 עדיין צריך להתנצל על שימוש מרבי במערכות מידע מקוונות - מהלך שברור שמייצר בטווח הקצר מעט יותר עומס, אולם בטווח הבינוני והארוך, השימוש במערכות מידע ממוחשבות יהפוך ללחם חוקם של העוסקים. ומי מתנגד? הלשכות המקצועיות שמבנות כי יישמט מתחת ידיהן כוח, זאת בשל הפיכתו של הוויכוח על העובדות לנחלת העבר ככל שיתרבה השימוש במערכות שכאלה. גם רשות המסים טרם סנכרנה בין הדוח התקופתי של מע"מ לדוח המפורט של תשומות ועסקאות - איחוד זה עדיין לא מתאים להם מבחינת פרמיות ומסיבות אחרות.

מאומדנים לא רשמיים שנעשו למערכת הדיווח המקוון - למרות היישום המוגבל שלה עד כה בשל חששות של הגורמים השונים במשק - היא הניבה מיליארדים רבים לקופת המדינה. זאת, הודות ליכולת המוגברת לזהות עסקאות פיקטיביות הודות לחוסר היכולת הטכנית של מייצגים רבים לבצע מניפולציה בנתוני תשומות ועסקאות, ובזכות העובדה כי המערכת פשוט חוסמת אותם ומפנה אותם לתיקון הליקוי, ועוד.

לא תדווח - זכויותיך יישללו

ארה"ב, בלי להתנצל, החלה לפני מספר שנים במלחמת חורמה בנושא הלבנות ההון. על הדרך הם הכניעו את הסודיות בבנקאות בשווייץ, וגרמו למוסדות כספיים בכל העולם לשנות את התנהלותן ולנהוג בדקדקנות בלקוחותיהם לעניין הצהרה על מקורות הכספים שברשותם. אין חריגים ואין הקלות.

באותה מידה של קשיחות נוהגים האמריקאים בנוגע לדוחות מס שנדרשים מאזרחי ארה"ב, גם מכאלה שאינם מגוררים בארה"ב. אין הקלות. אין חריגות. לא משנה כמה הרווחת - קודם כל תדווח. לא תדווח - יישללו זכויותיך. ראו מקרה אייל גולן שלא נכנס לארה"ב כי הוא העלים מסים בישראל!

חשוב להבין כי בבסיס הקונספט עומד הרעיון שלפיו ככל שקיים יותר מידע על עוסקים, גם קטנים יחסית, וככל שישנו מידע רב יותר על עסקאות קטנות וגדולות - גדלה היכולת לזהות עסקאות גדולות ולא כשרות של העלמות מס, הלבנות הון וכו'. מובן שנדרש להפעיל מערכות זיהוי סיכונים יעילות שיאפשרו למצות את המידע בצורה האפקטיבית ביותר, תוך ניתוח ברור של עלות-תועלת. לא בהכרח להגיע לאן שקל ונוח, אלא לאן שקשה, מורכב, עם השלכות ארוכות-טווח על יכולת ההרתעה.

אז איך נלחמים בהעלמות מס?

נדמה כי לא חסרות הצעות אופרטיביות לצמצום עבריינות מס: הגבלת השימוש במזומן (בהתאם לוועדת לוקר, שיש להניח שגם כאן נשמע מקהלות נגד כי לא זה מה שיעזור); לבטל את איחודי העוסקים במע"מ שמייצרים פגיעה בשקיפות הדיווחים למע"מ; להרחיב את חובת הדיווח המקוון גם לדוחות שוטפים של מס הכנסה וביטוח לאומי - תוך איחוד הדיווחים; ללמוד להקצות משאבים לטיפול באוכלוסיות בעייתיות באמצעות צמצום זכויותיהן והרחבת סמכויות המערכת; לבטל פרצות מס אפשריות סביב הקלות והטבות שונות; להרחיב את חובת הדיווח המפורט בדיווחי המע"מ לכלל העוסקים - מה שיאפשר מעקב אחרי עסקאות רבות, בוודאי כאלה שיסומנו כחשודות.

זה יתרונה הגדול של המערכת - היכולת לנטר, לבקר ולעקוב אחר עסקאות של כלל העוסקים ולטפל רק במה שהאנליסט יחליט. לפיכך, דיווח מקוון יאפשר גמישות רבה יותר בקביעת סדרי עדיפויות של רשות המסים. כך למשל, דיווחי מס הכנסה מאפשרים מידע מוגבל בהרבה על הקשרים בין העוסקים, בוודאי כאשר מדובר בדיווחים שנתיים.

בשורה התחתונה - אין קיצורי דרך. מדובר בעבודה סיזיפית, עקבית, עקשנית, על פני שנים - כזו שלא תסתיים אף פעם. הרחבת הדיווחים המקוונים שיסייעו למערכת המס להיות יעילה ואפקטיבית, ובעיקר כזו שתוכל ליזום לעתים עוד טרם אירוע הרמייה ולא רק להגיב בדיעבד (כלל ראשון בנושא גביית מס: ככל שמערכת המס מגיעה קרוב יותר למועד אירוע המס - סיכויי הגבייה גדולים יותר);

דיווחים מפורטים ושקופים מצד העוסקים, אך הקלות למי שלא נמצאים ליקויים משמעותיים אצלו; הגברת יכולת הניתוח של הרשות; החרפת הסנקציות נגד מעלימי המס. רוב רובם של המהלכים יגובשו, וחלקם כבר גובשו, בידי הגורמים המקצועיים ויועמדו להכרעה אצל הפוליטיקאים. או אז נבחן מה כנות כוונתם באשר למלחמה בכלכלה השחורה - מילים או מעשים.

■ הכותב הוא סמנכ"ל רשות המסים לשעבר.