היכונו לביאת הנומרטור התקציבי של נתניהו וכחלון

ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר המיועד משה כחלון שוקלים לחייב את האוצר להקים מנגנון מעקב אחר התחייבויות עתידיות (נומרטור), כך נודע ל"גלובס".

הקמת הנומרטור נדונה במסגרת המו"מ הקואליציוני ותיכלל, אם תאושר, בקווי היסוד של הממשלה החדשה. ההצעה בגרסתה המצומצמת תחייב את האוצר לנהל מעקב שוטף אחרי ההתחייבויות התקציביות של הממשלה חמש שנים קדימה. גרסה מורחבת יותר של ההצעה היא לחייב את הממשלה לוודא שיש כיסוי תקציבי כתנאי לכל החלטה בעלת משמעות תקציבית רב-שנתית.

במידה שההצעה תאושר, צפוי האוצר להשיק את המנגנון כבר מהתקציב הקרוב ואולי אף קודם לכן. במקביל צפויים נתניהו וכחלון לאשר הכנת תקציב דו-שנתי גם לשנים 2017-2018, בהמשך לתקציב 2015-2016 שיאושר לאחר הקמת הממשלה.

בסביבתו של נתניהו רואים בנומרטור ובתקציב הדו-שנתי אמצעים להגברת המשילות, חיזוק הוודאות הפיסקלית ואמינות הממשלה בעיני הציבור. לאחרונה התריעו על הבעיה כלכלנים בכירים בקרן המטבע. הכלכלנים ביקרו בישראל ערב פסח במסגרת הכנת דוח מיוחד על ההתנהלות התקציבית הצפוי להתפרסם בשבועות הקרובים. הם הזדעזעו מהפרקטיקה של קבלת החלטות בעלות משמעות תקציבית במהלך שנת התקציב - הנהוגה בממשלה כמעט על בסיס שבועי, וציינו כי במדינותיהם לא נהוג לסטות מחוק התקציב במהלך שנת התקציב.

פרקטיקה אחרת, לא פחות בעייתית, היא קבלת החלטות ממשלה להקצות תקציבים רב-שנתיים מבלי שלאיש בממשלה יהיה מושג האם להחלטות האלה יש כיסוי תקציבי. מדובר במאות החלטות ממשלה - לדוגמה על הקצאת תקציבים לחיזוק העיר ירושלים או לקידום הספורט בישראל על פני חמש שנים - שנשארות "על הנייר" כיוון שאין להן כיסוי תקציבי מעבר לשנת התקציב שבה התקבלו. לכך יש להוסיף פסקי דין, הסכמי שכר והצעות חוק פרטיות שמתקבלים במהלך שנת התקציב ומגדילים את ההוצאה התקציבית באופן לא מתוכנן.

שורש הבעיה הוא בכך שמדינת ישראל מתנהלת מאז הקמתה לפי שיטת תקציב חד-שנתית על בסיס מזומן. אחת לשנה, בתחילת הכנת התקציב, בודקים באוצר את התחייבויות הממשלה לשנת התקציב הבאה - אך לא מעבר לכך. בכל שנה, ללא יוצא מהכלל, מתברר כי סך ההתחייבויות לשנת התקציב עולה על ההוצאה המקסימלית המותרת - והתוצאה היא "ההתאמות" או שורת קיצוצים ודחיית תקציבים במטרה לסגור את "הבור" בתקציב, שעליהן מתנהל סחר מכר בליל אישור התקציב בממשלה ולאחר מכן בוועדת הכספים.

המודעות לבעיה בתוך משרד האוצר גברה מאוד אחרי הטראומה של אישור התקציב דו-שנתי של 2013-2014, שחייב התאמות בהיקף 30 מיליארד שקל. הבור הענקי נוצר בשל הקושי לצפות הוצאות שנתיים קדימה וכן בגלל הצטברות של הוצאות והתחייבויות שחלקן נדחו משנים קודמות. בפני שר האוצר דאז יאיר לפיד עמדה הברירה בין ביצוע שורת קיצוצים כואבים והעלאות מסים, או פריצת מגבלת הגירעון ומסגרת התקציב. לפיד זעם על כך שלא עודכן מראש בצורך להעלות מסים ופרק את תסכולו על בכירי האוצר. העובדה שהעלאות המסים בוטלו בחלקן רק הגדילה את חוסר הודאות והבלבול במשק.

המלצה להקמת נומרטור נכללה גם בדוח ועדת המשילות שאושר בממשלה ביוני 2013. הוועדה בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה הראל לוקר, מצאה כי "השיטה יוצרת פעמים רבות התחייבויות יתר של הממשלה שמביאות לצורך בקיצוצים, מקשות על שמירת המשמעת הפיסקאלית ועל התנהלות תקציבית מושכלת בהתאם לסדרי עדיפויות". ועדת המשילות המליצה להקים "מנגנון יוצר שקיפות" שיגביר את השקיפות של התחייבויות הממשלה ויביא להגברת האחריות על הממשלה בקבלת החלטות תקציביות.

במסגרת הצעדים שעליהם המליצה הוועדה נכללה גם המלצה לחייב את אגף התקציבים באוצר לספק באופן שוטף תמונה מעודכנת של התחייבויות הממשלה לשלוש השנים הקרובות, שתציג את "כל ההתחייבויות התקציביות הנובעות מהחלטות הממשלה, חקיקה פרטית, פסיקה (החלטות בתי משפט ובתי דין לעבודה), הסכמי שכר, סיכומים תקציביים והתחייבויות אחרות".

חשוב לציין כי האוצר כבר ביצע צעד ראשון בכיוון של הקמת נומרטור כשפרסם מסמך בן עמוד אחד בשם "תוכנית התקציב הרב-שנתית" במסגרת הצעת תקציב המדינה ל-2015, שלא אושרה עקב הקדמת הבחירות וסיום כהונת הממשלה. התוכנית שפורסמה הייתה תמציתית וכללית מאוד, אך באוצר מתכננים להרחיב אותה לפרק שלם במסגרת התקציב הבא. אגב, לפי התוכנית עומדת הממשלה בפני בור תקציבי שילך ויגדל בקצב של 5 מיליארד שקל לשנה בארבע השנים הקרובות ויגיע ל-25 מיליארד שקל בתקציב 2019.).

 תכנית התקציב הרב שנתי 2019 2016