המבקר: מערכת הביטחון לא התייעלה וניפחה את מערך צבא הקבע

דוח חריף של המבקר על התנהלות צה"ל ומשרד הביטחון: נמצאו פגמים בבקרה ובפיקוח על התייעלות מערכת הביטחון ועל תקציב הביטחון

יוסף שפירא / צילום: דוברות הכנסת
יוסף שפירא / צילום: דוברות הכנסת

כשבועיים לאחר פרסום דוח הוועדה לבחינת מבנה תקציב הביטחון בראשות האלוף (במיל') יוחנן לוקר, ובזמן של מתיחות שיא בין מערכת הביטחון לבין משרד האוצר על גובה תקציב הביטחון לשנה הבאה - מבקר המדינה, השופט (בדימוס) יוסף שפירא, מפרסם היום (ד') דוח ביקורת מיוחד וחריף על התנהלות צה"ל ומשרד הביטחון.

מהדוח עולה כי מערכת הביטחון לא עמדה ביעדי התייעלות מרכזיים שנקבעו לה במסגרת המתווה התקציבי של הוועדה בראשות דוד ברודט משנת 2007; 'ניפחה' את מערך צבא הקבע; קיצצה באימונים ובמוכנות הצבא בעקבות דחק תקציבי; וכי הדרג הבכיר לא ביקר ופיקח על ביצוע החלטות שקיבל בנוגע לחיסכון בהוצאות.

נזכיר כי הוועדה בראשות ברודט קבעה בדוח מפורט שגיבשה כי על מערכת הביטחון להתייעל בהיקף של כ-30 מיליארד שקל בהוצאותיה בתוך עשור, לפי התייעלות מצטברת של 1% בכל שנה.

מדוח המבקר המתפרסם היום עולה כי לפי מתווה זה, בשנים 2008-2012 היה על מערכת הביטחון לייעל את הוצאותיה בהיקף של כ-10 מיליארד שקל - אך בפועל ההתייעלות הסתכמה באותה תקופה בפחות מחצי - כ-3.8 מיליארד שקל.

עוד העלתה הביקורת כי עד סוף שנת 2013 סך החסכונות שהושגו בפועל מפעולות ההתייעלות שנעשו במערכת הביטחון היה כ-6 מיליארד שקל, לעומת יעד של 11.5 מיליארד שקל שהגדירה עד לאותה עת הוועדה בראשות ברודט.

המבקר קבע כי מדובר ב"פיגור משמעותי ובעל השלכות מרחיקות לכת על תקציב הביטחון". זאת, על רקע העובדה שלפי מתווה ברודט סכומי הכסף הגדולים שמערכת הביטחון הייתה אמורה לחסוך במסגרת התייעלות מקיפה היו אמורים לשמש אותה ואת צה"ל לצורכי התעצמות.

מנתוני צה"ל ומשרד הביטחון המובאים בדוח הביקורת עולה כי כלל ההוצאות בתחום ההתעצמות והפרויקטים מהווים כ-15% מתקציב הביטחון.

המבקר קבע כי החלטות חוזרות ונשנות של מנכ"ל משרד הביטחון וסגן הרמטכ"ל מהשנים 2011-2012, הקשורות להתייעלות במינהלת לפיתוח ולייצור הטנקים המשמשים את צה"ל (מנת"ק) ובמינהל למחקר ופיתוח אמצעי לחימה ותשתיות טכנולוגיות (מפא"ת) - לא התממשו:

"הגורמים שהוטלה עליהם האחריות להוציא החלטות אלה לפועל - לא עשו זאת. יתרה מכך, ועדת היגוי עליונה שהוקמה לשם כך במערכת הביטחון לא קיימה מעקב אחר החלטות שקיבלה, ולא נמצא שראשיה דרשו הסברים על הסיבות לאי-ביצוע החלטותיהם", נכתב בדוח. "מדובר בליקוי מהותי, ויש לראות בחומרה מצב שבו ועדה בראשות מנכ"ל משרד הביטחון וסגן הרמטכ"ל קובעת יעדים ומציבה לוחות זמנים ברורים לביצועם - אך אלה אינם מתבצעים, והוועדה אף לא קיימה בקרה על מימוש החלטותיה".

בביקורת נמצא כי צה"ל לא עמד ביעד שנקבע לו על-ידי ברודט לצמצם את מספר המשרתים בקבע. המבקר מציין כי ההוצאה על שכר אנשי הקבע מהווה כ-18% מסך ההוצאות של מערכת הביטחון, אך עד סוף 2012 לא סוכמה בצבא תוכנית להתייעלות כוח-האדם.

המבקר קבע כי לא רק שהצבא לא צמצם את מספר המשרתים בקבע, אלא אף הגדיל אותו: בין השנים 2008 ל-2013 גדל מספר אנשי הקבע בכ-9%.

צה"ל הסביר למבקר המדינה את העלייה שחלה בשנים אלה במספר המשרתים בקבע בכך שנדרש לאייש תקנים הכרחיים בתחומי הפעילות של מטוסים ללא טייס, צוללות, מודיעין, סייבר, הגנה אווירית וטיפול בעורף - וזאת באישור הרמטכ"ל.

עוד עולה מדוח המבקר כי תוכנית שהציג הרמטכ"ל בסוף 2012 ולפיה צה"ל יקטן בכ-4,000 אנשי קבע בתוך 4 שנים, במקביל לקליטה של כ-1,000 אנשי קבע בתפקידים שיוגדרו הכרחיים - לא מומשה.

מנתוני צה"ל המובאים בדוח עולה כי בין 2013 ל-2014 ירד בפועל מספר אנשי הקבע ב-412 איש בלבד - וזאת בשל קליטת אנשי קבע במסגרת "מהלכי בניין כוח הכרחיים".

המבקר העיר על כך כי "נוצר מצב שמשנת 2008 ובמשך 5 שנים גדל שיא כוח-האדם בקבע בכ-9%, ועל-פי התוכנית האמורה עד סוף 2016 הוא צפוי לרדת בכ-9%, להיקף דומה לזה שהיה. גם אם תושלם הירידה בהיקף שנקבע בצבא עד סוף שנת 2016, ספק אם ניתן לראות בתהליך בכללותו התייעלות בכוח-האדם המשרת בקבע".

קצין התריע: "בזבוז משאבים וחוסר ניהול יעיל"

בעקבות דוח ברודט התקשרה מערכת הביטחון עם חברת מקינזי, שגיבשה עבורה דוח הכולל המלצות להתייעלות בפעילויות הבינוי, הרכש והאחזקה בצה"ל ובמשרד הביטחון. מקינזי בחנה את סוגיית האחזקה במערך היבשה של צה"ל, והתריעה כי "נדרש לנצל טוב יותר את המשאבים".

מהדוח עולה כי היישום של המלצות מקינזי בתחום זה עמד בפני קשיים רבים, בין השאר בעקבות היעדר שיתוף-פעולה מצד גורמים בתוך המערכת. כך, בדוח המבקר מובאים ציטוטים ממסמך פנימי בצה"ל, החתום בידי קצין בכיר שהיה אמון על ביצוע ההתייעלות האמורה.

מדובר במסמך שהופץ לבכירי משרד הביטחון והצבא, ובהם סגן הרמטכ"ל ומנכ"ל משרד הביטחון, ובו מנה אותו קצין את הקשיים בקיום ההתייעלות בתחום האחזקה במערך היבשה.

"הפעילות באפיק זה הייתה רוויה בקשיים ובהתנגדויות מצד גורמים רבים", התריע הבכיר, "בראייתי, המצב הקיים חייב להשתנות משמעותית. כלל האבחונים הצביעו על בזבוז משאבים, חוסר ניהול יעיל ופוטנציאל התייעלות משמעותי. לא ייתכן שתהליך מטכ"לי משמעותי כל-כך יושפע מרמת המוטיבציה ושיתוף-הפעולה של דרגי העבודה הזוטרים".

מבקר המדינה העיר על כך כי "המצב שתואר מצביע על היעדר שליטה ובקרה ראויים מצד הדרג הבכיר במערכת הביטחון על תהליך ההתייעלות, דבר שגרם בין היתר לאי-השגתה של ההתייעלות המצופה באפיק האחזקה".

עוד כתב המבקר כי "התייעלות צריכה להתקיים ברציפות: בחלק מהתחומים לא התקיימה במשך שנים בחינה מקיפה להתייעלות, אף שבה בעת טענה מערכת הביטחון לחוסר תקציב. אם בעקבות בחינות כאלה היה מתברר שפינוי מקורות מתחומים מסוימים אפשרי - ייתכן שהיה בכך כדי להפנות משאבים לתחומים כמו הכשירות והמוכנות של המערך הלוחם שהיוו במשך שנים יעד לקיצוצים בטענה של היעדר תקציב".

התייעלות? האוצר לא יודע

אגף התקציבים באוצר, קובע המבקר, לא מקיים בקרה סדורה אחר התייעלות מערכת הביטחון. המבקר מצא כי נציגיו לא הופיעו לחלק גדול מהדיונים שקיימה ועדת ההיגוי העליונה במשרד הביטחון, שעניינם התייעלות ביחידות השונות - וזאת למרות שזומנו אליהם.

האוצר טען כי משרד הביטחון כלל לא העביר לעיונו את דוח מקינזי, למרות שביקש זאת במטרה להיות שותף בתהליך ההתייעלות, ולפיכך החליטו שלא להשתתף בדיונים האמורים.

בתשובה שמסר הממונה על התקציבים באוצר למבקר נאמר: "משרד האוצר אינו יודע אם מערכת הביטחון התייעלה". בכך, שב האוצר על טענותיו המסורתיות ולפיהן מערכת הביטחון אינה נוהגת כלפיו בשקיפות כך שאין בכוחו לעמוד בצורה מיטבית על מהלכי ההתייעלות שלה.

משרד הביטחון, לעומת זאת, טען בתגובתו למבקר כי "נציגי המועצה לביטחון לאומי (המל"ל) ומשרד האוצר נכחו בדיוני ועדות ההיגוי העליונות שהתקיימו בשנים 2011 ו-2012".

משרד הביטחון הוסיף וטען במסגרת הבדיקה של המבקר כי תוכניות ההתייעלות הוצגו לפני אנשי האוצר והמל"ל, והיה נכון מצדו להציג להם תמונת מצב אודות התקדמות ההתייעלות האמורה, ככל שיחפצו בכך.

על רקע הסתירות שעולות מגרסאות שני המשרדים, המבקר קרא לשניהם לגבש כללים ברורים וסדורים לקיום של תהליך פיקוח ובקרה מצד משרד האוצר על ההתייעלות במערכת הביטחון. המבקר קרא לשרי האוצר והביטחון, וגם לראש הממשלה, להידרש לסוגייה זו.

בהמשך הדוח קובע המבקר כי ראש הממשלה קיים רק דיון אחד, בחודש אוקטובר 2008, על ייעול מערכת הביטחון. המבקר ציין כי לא נמצא סימוכין לכך שראש הממשלה קיים דיונים ייעודיים נוספים על הנושא, או לכך שראש המועצה לביטחון לאומי מסר לו דוחות על כך. זאת, למרות שוועדת ברודט המליצה בשעתו כי הקבינט המדיני-ביטחוני יקיים לפחות דיון אחד בשנה בנושא זה.

המבקר העיר עוד כי המועצה לביטחון לאומי לא קיימה בקרה רציפה על סוגיית ההתייעלות במערכת הביטחון.

מקצצים באימונים כי זה הכי קל

בדוח הביקורת התייחס המבקר גם לפגיעה בתקציב האימונים והמוכנות של צה"ל בעקבות דחק תקציבי, כמעט תמידי, של מערכת הביטחון. בהתייחס למה שהוגדר בדוח הביקורת כ"תופעה", אמר מנכ"ל משרד הביטחון לנציגי המבקר כי "חלק ניכר מתקציב הביטחון 'קשיח' בטווח הקצר לטובת גמלאות, שכר חיילי חובה, שיקום ונכים, ורק חלק מתקציב צה"ל נחשב 'גמיש' באופן שמאפשר קיצוץ מיידי".

המבקר העיר כי "בטווח הארוך ניתן להגמיש את כל מרכיבי תקציב הביטחון הקשיחים, אולם בכל עת שבה הוטלו על מערכת הביטחון קיצוצים נמצא כי היא קיצצה בעיקר בתחומים שפוגעים בכשירות ובמוכנות של צה"ל - ובראשם באימונים של מערך המילואים. התנהלות זו מדגישה את הצורך בתהליך רציף של התייעלות המתייחס לכלל הסעיפים של תקציב הביטחון; ושל בחינת מקורות למצב שבו נדרש לקצץ בתקציב, וזאת על-פי סדר עדיפויות שייקבע ובפגיעה מזערית במערכי הליבה של צה"ל".

המבקר העיר כי לא נמצא תימוכין לכך שבתקופת הביקורת נעשתה בצה"ל מלאכת בחינה לקראת צמצום פעילויות שאינן בליבת העיסוק של צה"ל, כמו הפעלת הצנזורה הצבאית, תחנת גלי צה"ל, גדנ"ע ועוד: "רצוי שבחינת האפשרות לשינויים מהותיים במבנה צה"ל, תוך צמצום פעילויות שאינן בלבת העיסוק שלו - תתקיים בהקדם", נכתב בדוח.

תגובה: "דוח המבקר אינו משקף את הנעשה בימים אלה"

מצה"ל ומשרד הביטחון נמסר: "דוח המבקר מתייחס ל-2008-2012 ואינו משקף את הנעשה בצה"ל בימים אלה. נציין כי צה"ל פועל ללא תוכנית רב-שנתית (תר"ש) החל מ-2012, בניגוד למקובל בארגונים בסדר גדול של צה"ל ושל מערכת הביטחון, על אף ניסיונותיו להביא ליישום תר"ש 'עוז' ו'תעוזה', וזאת מסיבות שאינן תלויות בו.

"מתווה ברודט בוטל ב-2013, ואף על-פי כן, ובמקביל לקיצוץ שספג תקציב הביטחון, מערכת הביטחון ממשיכה במאמצי ההתייעלות שלה וצפויה להשיג כ-90% מהיעד (כ-27 מתוך 30 מיליארד שקל) במצטבר עד 2017. כמו כן, צה"ל המשיך במאמצי ההתייעלות ביוזמתו בתהליך קשה במסגרתו פוטרו אלפי אנשי קבע".

בכיר בצה"ל מסר בתגובה: "בתוכנית גדעון מיושמות כל ההמלצות והלקחים. זו הבשורה של צה"ל בנושא".

צרו איתנו קשר *5988