דוח: הפרקליטות אינה מקפידה על מימוש זכויות נפגעי עבירה

הפרקליטות אינה מקפידה על קיום הזכות החוקית של נפגעי עבירות מין או אלימות חמורה להביע את עמדתם בנוגע להסדרי טיעון שאליהם מגיעה הפרקליטות עם מי שפגע בהם, ולא נותנת לנפגעים זמן לגבש עמדתם בנושא. הפרקליטות אינה מקפידה על מימוש זכויות נפגעי עבירה להשמיע קולם בשלב הטיעונים לעונש של מי שפגע בהם, לקראת גזירת עונשו. רק ביחס לנפגע עבירה אחד מתוך 59 נפגעי עבירות מין או אלימות חמורה, ביקשה הפרקליטות עריכת תסקיר של נפגע עבירה. ובניגוד להנחיית פרקליט המדינה, הפרקליטות אינה מיידעת נפגעי עבירות מין על זכותם להגיש בקשה למתן צו הרחקה של עבריין מין שפגע מהם מחזרה לסביבה שבה הם חיים.

אלה הם רק חלק קטן מהממצאים החמורים שעולים מדוח נציבות הביקורת על הפרקליטות בנושא זכויות נפגעי עבירה. הנציבות, בראשות השופטת הילה גרסטל, הגישה היום (ד') את הדוח ליועץ המשפטי לממשלה, יהודה וינשטיין.

לפני למעלה מ-10 שנים נכנס לתוקפו בישראל חוק זכויות נפגעי עבירה, שנועד לתת מענה למצוקותיהם של מי שנפגעו מעבירות, אך לא נמצא להם עד אז מקום להביע עמדתם ותחושותיהם במסגרת ההליך הפלילי, שאותו מנהלת המדינה נגד העבריין הפוגע.

החוק הכיר בכך שזכויות נפגעי עבירה נפרסות על פני ההליך הפלילי כולו, וכי נפגע העבירה אינו עוד "נטע זר" בהליך הפלילי ועֵד המסייע לפרקליטות בהוכחת האשמה, אלא גורם בעל מעמד חוקי ומוכר, השותף באופן מוגדר להליך הפלילי המתנהל נגד הפוגע. זאת, החל משלב פתיחת התיק במשטרה, דרך להחלטת הפרקליטות האם להגיש כתב אישום נגד החשוד או לסגור את התיק, דרך ניהול ההליך הפלילי, מעצר הנאשם, הסדר טיעון, מתן הכרעת הדין וגזירת עונשו של הנאשם, וכלה בהגשת ערעור על פסק הדין והליכים במהלך המאסר ולאחר שחרור הנאשם מהכלא. 

זכויות אלה, שהוענקו לנפגעי עבירה, הן ב-3 נושאים: 

1. הזכות לקבל מידע על שלבים שונים בהליך הפלילי בקשר לעבירה שממנה נפגע.

2. הזכות להביע עמדה בצמתים מרכזיים בהליך, ובכללם לעניין הסדר טיעון. 

3. הזכות להגנה, לרבות בדרך של מתן צו פיקוח לפי חוק הגנה על הציבור מפני ביצוע עבירות מין.

נציבות הביקורת על הפרקליטות בחנה בדוח כיצד הפרקליטות מיישמת את הוראות החוק. הבדיקה חלה על תקופה של שנתיים, מתחילת יולי 2012 (למעלה מ-7 שנים לאחר כניסתו של החוק לתוקף) ועד יום לסוף יוני 2014, ביחס לתיקים שההליך בהם הסתיים. 

כשלים בתשתית לפעילות הפרקליטות 

ממצאי הדוח העלו, כאמור, ליקויים ביישום הוראות הדין על-ידי הפרקליטות. הליקויים, כפי שעלו מהביקורת, נוגעים ל-3 מישורים מרכזיים: 

המישור האחד, כשלים בתשתית ובאבני-היסוד לפעילות הפרקליטות ולהתנהלותה בנושא הביקורת. כך, נציבות הביקורת כותבת כי "למרות הזמן הרב שחלף מכניסת החוק לתוקף, אין בפרקליטות הנחיית פרקליט מדינה התואמת והמקיפה את הוראות החוק, ואת שינוי התפיסה שהחוק הביא בכנפיו ביחס לנפגע העבירה".

הנציבות מציינת כי הנחיית פרקליט המדינה המרכזית בנושא (מספר 14.7) נכתבה בשנת 1988 ועודכנה במהלך השנים, אך אינה כוללת התייחסות לחוק ולזכויות נפגעי עבירה מכוחו.

"בפרקליטויות המחוז ובמחלקות רלוונטיות בפרקליטות המדינה נמצאו הנחיות ונהלי עבודה חסרים ולא אחידים. כתוצאה מכך, נמצא יישום חסר שאינו אחיד ואינו עקבי בין הפרקליטים השונים", נכתב בדוח. 

לדברי הנציבות, למשל, הפרקליטות לא הקימה יחידות סיוע לנפגעי עבירה, הגם שחובה זו הוטלה עליה על-פי החוק לפני למעלה מעשור. יחידות הסיוע נועדו לכונן ולהקים את מערך הסיוע לנפגעי עבירה בכל פרקליטות מחוז, להטמיע ולהנחיל את הידע המקצועי הרב בנושא, לפקח ולבקר אחר ביצוע ויישום כל הוראות החוק.

לפי הדוח, בשנת 2006 נמסר על-ידי הפרקליטות למבקר המדינה כי ניתן מענה זמני בדמות מינוי רפרנטיות (גורם ידע מקצועי) לנושא נפגעי עבירה בכל פרקליטות מחוז. ואולם, "מענה זמני זה נותר על כנו עד היום, והרפרנטיות עושות תפקיד זה במקביל לעבודתן הנוספת, ובאופן חלקי בלבד".

יתרה מכך, 9 תקנים שהוקצו לפרקליטות בשנת 2006 לצורך הקמת יחידות הסיוע, הוסבו לטובת משימות אחרות בפרקליטות. "אי-הקמת יחידות סיוע בפרקליטויות משמעה העדר "כתובת" ברורה, ידועה, מקצועית, זמינה ונגישה לנפגעי עבירה", מבהירה הנציבות בביקורתה. 

זיהוי דבר קיומו של נפגע עבירה

המישור השני שבו נמצאו כשלים בעבודת הפרקליטות עוסק בזיהוי דבר קיומו של נפגע עבירה, בהזנתו לתיק הפרקליטות ובבירור עמדתו של הנפגע לעניין קבלת מידע על ההליך הפלילי.

לפי הדוח, בעוד שלדברי הפרקליטות כ-84% מהתיקים שנפתחו בפרקליטות כוללים נפגעי עבירה, הרי שרק ב-8.7% (789 תיקים מתוך 9,109) שהסתיימו בגזר דין הוזן נפגע עבירה לתיק. רק ב-19% (7,835 תיקים מתוך 40,523) מהתיקים שנסגרו בפרקליטות לאחר החלטה שלא להעמיד חשוד לדין הוזן נפגע עבירה לתיק; רק ב-26% (15,230 תיקים מתוך 58,395) שנפתחו בפרקליטות הוזן נפגע עבירה לתיק המחשב. 

בנציבות מסבירים כי "לזיהוי והזנה של נפגע עבירה לתיק יש חשיבות רבה שכן הטיפול בתיק הפרקליטות, על כל שלבי ההליך הפלילי, אינו נתון פעמים רבות בידי פרקליט אחד אלא עובר בין פרקליטים שונים ואף בין יחידות שונות בפרקליטות. על-ידי מהלך זה מובא לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים בפרקליטות דבר קיומו של נפגע עבירה ופרטיו, להבטחת מילוי חובות הפרקליטות כלפיו מכוח הוראות הדין".

עוד מותחת הנציבות ביקורת על כך שלמרות חשיבותו המרכזית של טופס "בקשה לקבלת מידע" (טופס מנ"ע), שעליו חותם נפגע עבירה במשטרה, הפרקליטות אינה מקפידה על בדיקת קיומו של הטופס עם קבלת תיק החקירה מהמשטרה. לפי הדוח, משמעות הדבר ב-3 היבטים מרכזיים: 

(1) אי-זיהוי דבר קיומו של נפגע עבירה בתיק הנפתח בפרקליטות, ובהתאם הזנתו לתיק; 

(2) אי-בירור עמדת נפגע עבירה לעניין קבלת מידע, האם מעוניין או לאו;

(3) אי-וידוא ובקרה כי 'הוקם' נפגע עבירה במנ"ע, מערכת מידע לנפגעי עבירה, המנוהלת על-ידי משטרת ישראל, אשר באמצעותה מועבר לנפגע עבירה מידע בקשר לשלבים שונים בהליך הפלילי המתנהל נגד הפוגע. 

כשלים בביצוע החובות למימוש זכויות נפגעי עבירה

המישור השלישי המרכזי שבו עוסק הדוח הוא כשלים בביצוע החובות המוטלות על הפרקליטות למימוש זכויות נפגעי עבירה.

מבדיקת התיקים על-ידי צוות הביקורת עולה, ביחס לשלבים בהליך הפלילי, כי מתוך 1,851 מקרי יידוע שנדגמו במהלך ביצוע הביקורת, לא נמצאה כל אינדיקציה ליידוע נפגעי עבירה ב-1,622 מקרים (88%), אלא רק ב-229 מקרים (12%). 

עוד נמצא כי במהלך ביצוע הביקורת אף לא אחד מפרקליטי המחוזות, מנהלי המחלקות הרלוונטיות בפרקליטות המדינה, המשנה לפרקליט המדינה לעניינים פליליים, וכל גורם אחר בפרקליטות - אמר לצוות הביקורת כי קיים כשל מהותי זה. רק בתגובה לטיוטת הדוח, מסרה הפרקליטות לצוות הביקורת כי התקלה המהותית הייתה ידועה לפרקליטות. 

לפי הדוח, כאמור, הפרקליטות אינה מקפידה על קיום זכות נפגע עבירת מין או אלימות חמורה להביע עמדה לעניין הסדר טיעון. מתוך 98 מקרים שנדגמו בביקורת, שבהם עמדה לנפגע עבירה הזכות להביע עמדה ביחס לנאשם מסוים בתיק, ב-68 מקרים (69%) נפגעי עבירה לא הביעו עמדתם, ולא נמצאה כל אינדיקציה בתיקים לכך שהתבקשו להביע עמדה ומסרו שאינם מעוניינים בכך. 

כן נאמר בדוח כי הפרקליטות אינה מקפידה על מתן שהות מספקת לנפגע עבירה לגבש את עמדתו לעניין הסדר הטיעון. הבעת עמדה של נפגע העבירה נעשית פעמים רבות בשלב מאוחר, לאחר שהפרקליטות והסנגור הגיעו ל'הסכמה' על הסדר הטיעון.

בנוסף, נמצא כי קיימים בפרקליטות אי-בהירות וחסרים ביישום הוראות החוק לגבי הסדר טיעון בשלב הערעור. כך, הפרקליטות אינה מקפידה על מימוש זכויות נפגעי עבירה להשמיע קולם בשלב הטיעונים לעונש, לקראת גזירת עונשו של הנאשם:

הפרקליטות אינה מקפידה על מימוש זכות נפגע עבירה להגיש "הצהרת נפגע". רק שני נפגעי עבירה מתוך 123 נפגעי עבירה בתיקים שנבדקו (2%) הגישו הצהרת נפגע. במקרים שבהם לא הייתה קיימת בתיק הפרקליטות הצהרת נפגע (121 נפגעי עבירה), יידעה הפרקליטות רק 6 נפגעי עבירה (5%) בדבר הזכות למסור הצהרת נפגע. הפרקליטות לא יידעה 115 נפגעי עבירה בדבר זכות זו (95%). 

הפרקליטות עושה שימוש מועט בייזום ובהגשת תסקיר נפגע עבירה. רק ביחס לנפגע עבירה אחד מתוך 59 נפגעי עבירות מין או אלימות חמורה בתיקים שנבדקו, ביקשה הפרקליטות עריכת תסקיר נפגע עבירה. 

כמו כן, כאמור, לפי הדוח ובניגוד להנחיית פרקליט המדינה, הפרקליטות אינה מיידעת נפגעי עבירות מין על הזכות להגיש בקשה למתן צו לפי חוק מגבלות חזרת עבריין מין לסביבת נפגע עבירה. "בכל התיקים שנבדקו בנושא זה, הפרקליטות לא יידעה אף אחד מ-36 נפגעי עבירת מין בדבר הזכות להגיש בקשה למתן צו נגד עבריין המין". 

אם בכך לא די, הרי שלפי דוח הנציבות, הפרקליטות אינה עומדת במועד שנקבע בדין (6 חודשים), למתן החלטה בערר שהגיש נפגע עבירת מין או אלימות חמורה על החלטה שלא להעמיד את החשוד לדין.

"ב-27 תיקים שנבדקו בנושא זה מתוך 32 (84%), נמסרה ההחלטה בערר לנפגע עבירה לאחר חלוף 6 חודשים ממועד הגשת הערר. זמן הטיפול הכולל הממוצע (מיום הגשת הערר ועד משלוח החלטה לנפגע עבירה) בתיקים אלה עמד על 309 ימים (כ-10 חודשים וחצי)".

זמן הטיפול הכולל (מיום הגשת הערר ועד משלוח החלטה לנפגע עבירה) הממוצע, בהחלטה בערר שהגיש נפגע עבירה אחרת (שאינה מין או אלימות חמורה) עמד על 230 ימים (כ-7 חודשים וחצי). 

בהתאם להוראות הדין, עומדת לנפגע עבירת מין או אלימות חמורה הזכות להביע עמדה בכתב לפני ועדת שחרורים לעניין הסיכון הצפוי משחרור הנאשם ממאסר ("שחרור מוקדם"). החובה ליידע נפגע עבירת מין או אלימות חמורה על זכות זו מוטלת על שירות בתי הסוהר.

לפי דוח נציבות הביקורת, "אין בפרקליטות מדיניות אחידה, מסודרת ומוסכמת בעניין הטיפול בעמדת נפגע עבירת מין או אלימות חמורה לפני ועדת שחרורים. העדר מדיניות, כאמור, הוביל לחוסר אחידות, חוסר שיטתיות ואקראיות בטיפול בעמדת נפגע עבירה בין פרקליטויות המחוז השונות".

בנוסף, "דרג ההנהלה הבכיר בפרקליטות נמנע מקבלת החלטות וממתן פתרונות בסוגיות הקשורות בטיפול בעמדת נפגע עבירת מין או אלימות חמורה לפני ועדת שחרורים". 

לאור הממצאים החמורים ממליצה נציבות הביקורת לפרקליטות לנקוט, בין היתר, בצעדים הבאים לשיפור המצב: א. גיבוש הנחיית פרקליט מדינה עדכנית בנושא זכויות נפגעי עבירה. ב. גיבוש הנחיות ונהלי עבודה פנים-ארגוניים. ג. הקמת יחידות סיוע בפרקליטות כדרישת המחוקק. ד. ניהול ידע והקמת מערך הכשרה והדרכה. ה. הנגשת המידע לנפגעי עבירה בדבר מלוא זכויותיהם, כנדרש על-פי דין.

ו. גיבוש מנגנון סדור ואחיד לזיהוי נפגע עבירה, הזנתו וסימונו בתיק הפרקליטות. ז. גיבוש מנגנון סדור ואחיד לבירור עמדת נפגע עבירה ורישומה בתיק הפרקליטות. ח. גיבוש מנגנון סדור ואחיד להבטחת יידוע נפגע עבירה בשלבים שונים בהליך הפלילי. ט. מעבר של כל יחידות הפרקליטות לעבודה במערכת תנופ"ה או מתן פתרון מחשובי חלופי. י. הסדרת הטיפול בערר של נפגע עבירה על החלטה שלא להעמיד חשוד לדין.

כן ממליצה הנציבות לפרקליטות לגבש מנגנון להבטחת מימוש זכות נפגע עבירת מין או אלימות חמורה להביע עמדה, להשמעת קולו של נפגע עבירה לקראת גזירת עונשו של הנאשם ולמעקב אחר ייזום הגשת בקשה לפי חוק מגבלות חזרת עבריין מין לסביבת נפגע עבירה. עוד מומלץ לגבש מנגנונים לעניין הטיפול בעמדת נפגע עבירה לפני ועדת שחרורים.

הנציבות מציינת כי בתגובת הפרקליטות לטיוטת הדוח שהועבר אליה לפני מספר חודשים נאמר כי "במבט לעתיד נוטה הפרקליטות, כבר בשלב זה (של הטיוטה. ח"מ), לקבל את עיקר ההמלצות ומתכוונת לקיים עבודת מטה שבסופה תישקל הטמעתן".

צוות הביקורת בראשות גרסטל בירך על אימוץ ההמלצות שהתבססו על הממצאים שהתגלו במהלך הביקורת. הצוות מסר כי הוא מברך גם על כך שכבר במהלך עבודת הביקורת עצמה, שהחלה בחודש אוגוסט 2014 שופרו, תוקנו ויושמו ממצאים שהתגלו על-ידי הפרקליטות. 

הפרקליטות: רבים מהנתונים בדוח מוטעים 

מהפרקליטות נמסר בתגובה לדוח: "הפרקליטות מברכת על קיומה של הביקורת בנושא זה, שנערכה לבקשתה. הפרקליטות מובילה בעשור האחרון מהלך לשינוי חברתי בנושא נפגעי עבירה, והיא ממלאת את חובותיה ברמה גבוהה ומקיימת קשר אישי ככל הניתן עם נפגעי העבירה. על כך יעידו מאות ואלפי נפגעי עבירה וכן ארגוני סיוע שעובדים עימנו שנים.

"עם זאת, הדוח מתמקד בעניינים פרוצדורליים ופורמליסטיים של רישום והזנת נתונים במערכת ממוחשבת, ולא במישור המהותי. במישור המהותי הפרקליטות ממלאת חובותיה על-פי החוק, ויותר מכך. עיקר הפעולות מול נפגעי העבירה המחויבות על-פי חוק מבוצעות במסגרת מפגשים עם נפגעי עבירה, התכתבויות במיילים, מסרונים ושיחות טלפון, לרבות בשעות מעבר לשעות העבודה - ועובדה חשובה זו לא מצאה כל ביטוי בדוח.

"יתרה מכך, לצערנו, רבים מהנתונים שמציגה הנציבות לכל אורך הדוח הם מוטעים, אינם משקפים את המציאות ועושים עוול כבד לפרקליטים רבים.

"כך למשל, בניגוד גמור לנטען בדוח, ברוב-רובם של המקרים הפרקליטים מיידעים את נפגעי העבירה בדבר הסדר טיעון מתגבש, ובמרבית המקרים גם מתעדים זאת בתיק, אם כי לא בהכרח בגיליון התרשומות, שרק הוא נבדק על-ידי הנציבות. דרישה זו הוטמעה היטב בפרקליטות, ואין כיום פרקליט או מנהל שאינם נוהגים כך בשגרת עבודתם, למעט במקרים חריגים של תקלות.

"שגיאות משמעותיות נוספות נפלו בדוח גם בכל הקשור להבנת תהליכי העבודה בפרקליטות, והן מפורטות בתגובת הפרקליטות המלאה לדוח.

"בצד כל זאת, תמיד יש מקום לשיפור, גם בהקפדה על הפרוצדורה. הפרקליטות נוטה לאמץ את מרבית המלצות הדוח, המתבססות על תהליכי עבודה שהחלו בפרקליטות בשנה החולפת עוד בטרם פרסום הדוח". 

הפרקליטים: "הדוח מתעלם מהמציאות בשטח" 

מארגון הפרקליטים נמסר בתגובה: "נפגעי עבירה יקרים לליבם של הפרקליטים, אשר פועלים למענם מתוך תחושת שליחות ואחריות. דוח הנציבות, שנערך לדעתנו בצורה שאינה מקצועית, אינו מציין את הפעילויות החיוביות המתבצעות על-ידי הפרקליטים בנושא זה, אף מעבר למה שהחוק מחייב.

"הדוח מתעלם מהמציאות בשטח, אותה חיים הפרקליטים יום-יום, הכוללת יידוע של נפגעי עבירה בדרך של שיחות והודעות בעל-פה ובכתב. התעלמות הדוח ממציאות זו, והנחת הבסיס לפיה ללא תיעוד מלא כאילו לא נעשה דבר מעולם, יש בה כדי להציג תמונה מעוותת של המציאות ולפגוע בפרקליטים ללא הצדקה.

"הדוח גם פוגע באופן עצום בציבור נפגעי העבירה. הנחה תלושה מהמציאות ולא נכונה שעלולה להתקבל כאילו הפרקליטות אינה שומרת על נפגעי עבירה עלולה להניאם מלפנות לרשויות החוק, ועל כך יש כמובן להצטער.

"הפרקליטים אינם חפים מטעויות, ופתוחים לקבלת ביקורת בונה אשר באה לתקן ולשפר מתוך גישה חיובית והבנה מקצועית. לצערנו, דוח הנציבות איננו מהווה ביקורת כזו. הנציבות אספה נתונים באופן שגוי, ולאחר מכן התבססה עליהם לצורך הסקת מסקנות לא נכונות ומוטות.

"תחושתנו היא כי הנציבות בחרה להעצים ממצאים מסוימים כלפי הפרקליטים, מתוך מטרות שאין להן כלל קשר עם ביקורת ואינן מובנות לנו". 

מרכז נגה לנפגעי עבירה: דרוש בדק-בית רציני

ד"ר דנה פוגץ', מייסדת ומנכ"ל מרכז נגה לנפגעי עבירה, הקריה האקדמית אונו, מסרה בתגובה: "דוח הביקורת של נציבת התלונות על הפרקליטים הוא דוח חמור, שצריך להדיר את שנתם של מקבלי ההחלטות בישראל, ובראשם משרד המשפטים, אך גם את הציבור בכללו.

"הדוח מצביע על כשלים מהותיים ביחסה של הפרקליטות לנפגעי עבירות, דבר אותו אנו רואים מדי יום בעבודת הסיוע לנפגעי עבירה - מוקד נגה. מעל הכול, הדוח מצביע על חשיבות מוסד נציבת הביקורת, המשמשת במקרה זה פה לחלשים ביותר במערכת המשפט הפלילי - קורבנות הפשע.

"הפרקליטות, שאמורה להיות החלוצה בהגנה על נפגעי העבירה, משמשת פעמים רבות כמוסיפה חטא על פשע. אף כי התחייבה בעבר לערוך שינויים מהותיים ביחסה לנפגעים, כולל במקרה הסדר הטיעון השערורייתי עם הפוגע בילדה שחר גרישפן, מסתבר כי גם בהבטחות לבית המשפט העליון אין די כדי להגן על קורבנות הפשע מפני כוחה של הפרקליטות.

"אנו מקווים שהדוח יוביל לבדק-בית רציני ולתיקון הנזקים עליהם הוא מצביע, כדי שנפגעי העבירה יוכלו למצות את הזכויות הקבועות להם בחוק, ולא יהיה צורך בגופי מגזר שלישי שייכנסו לוואקום שנוצר עקב יחסה המחפיר של הפרקליטות לנפגעי עבירה. עוד אנו מקווים שהדוח יוביל את הכנסת לחקיקת חוקים נוספים המעגנים את זכויותיהם של הנפגעים ומונעים להפר אותן בקלות-ראש".