המועדון הסגור של אגף התקציבים נחשף: איך מתקבלים אליו?

"הממונה על התקציבים במשרד האוצר אמיר לוי הודיע היום על מינויה של שירה גרינברג לסגנית הממונה לתחומי תקשורת תיירות, תעשייה השכלה גבוהה ומדע. גרינברג תחליף את יוני רגב, זאת בכפוף לעמידה בתנאי מכרז".

ההודעה הזאת, שפרסם משרד האוצר ביולי 2015, משכה את תשומת לבו של מבקר המדינה. לא צריך להיות מומחה גדול במינהל תקין כדי להבין מקריאת ההודעה מי צפוי לזכות במכרז לתפקיד סגן הממונה על התקציבים הבא. האמירה בסיפא של ההודעה "בכפוף לעמידה בתנאי מכרז" מעלה חשד שמישהו אפילו התבלבל קצת בין המונח בין "תנאי סף" למונח "מכרז". המכרז, אגב, פורסם כעבור חודש, וניגשו אליו גרינברג ומתמודד נוסף. התוצאה הלא כל כך מפתיעה הייתה שגרינברג זכתה.

הכוח של הסגנים

לא מדובר בסתם תפקיד, בציבור מכירים אולי את דמותו של הממונה על התקציבים באוצר, אמיר לוי, אבל הכוח האמיתי נמצא בידי ששת סגניו. למעט תפקידים ספורים, כמו היועץ המשפטי לממשלה או החשב הכללי, אין בשירות המדינה עוד משרה שמעניקה למחזיק בה עוצמה גדולה יותר מאשר סגן הממונה על התקציבים.

הממונה הוא הפנים הציבוריות של האגף, הוא משקיף מלמעלה על הפעילות השוטפת ומתערב לעתים בנושאים נקודתיים, הוא מגבש את האסטרטגיה ומוביל את הליכי אישור תקציב המדינה אבל ההתנהלות השוטפת מול מנכ"לי משרדי הממשלה והשרים מתחלקת בין הסגנים. הטריטוריה של כל סגן משתרעת על פני שניים-שלושה משרדי ממשלה (ראו טבלה) ועל כללי המשחק בענפים הכלכליים המרכזיים במשק. הם בונים את הסיכומים התקציביים של המשרדים ושל הגופים הציבוריים, הם יוזמים ומגבשים את ההצעות לרפורמות ומוציאים את היוזמות לפועל בתוך שכנוע שדרת מקבלי ההחלטות - מראש הממשלה ושר האוצר ועד אחרון חברי הכנסת.

לסגן הממונה על התקציבים לענייני כלכלה יש תפקיד מפתח בקידום מהלכים לעידוד הצמיחה במשק - הרפורמות והשינויים המבניים בתחומים כמו הייבוא המקביל, מכון התקנים, שוק התקשורת, ההשכלה הגבוהה והחינוך הטכנולוגי. הסגן לתשתיות ממלא תפקיד דומה במשק האנרגיה, משק החשמל, המים והתחבורה. הסגן החברתי אחראי על רוב ההוצאה האזרחית של המדינה, כ-200 מיליארד שקל בשנה שהמדינה מקציבה לחינוך, בריאות ורווחה - התחומים הרגישים ביותר מבחינה פוליטית. הסגן לנדל"ן הוא שחקן הציר בקביעת מדיניות הקרקעות של המדינה, בחלוקת התקציבים לרשויות המקומיות, ובקידום יוזמות במיסוי נדל"ן כמו העלאת מס הרכישה או המס החדש על שלוש דירות. הסגן לענייני ביטחון בונה את הסכמי התקצוב של צה"ל, המשרדים הביטחוניים, המשטרה, השב"כ והמוסד. וסגן המקרו אחראי על הכנת התקציב ומרכז יוזמות בשוקי ההון.

המסקנה ברורה: למשרות של סגני ראש אגף התקציבים צריכים להגיע האנשים האיכותיים ביותר בשירות המדינה. בלי לפקפק לרגע במקצועיותם, במסירותם וביושרה של האנשים המכהנים היום במשרות הסגנים, אי-אפשר להתעלם מעובדה אחת פשוטה: רק מי שהתקבל לעבודה כרפרנט זוטר באגף תקציבים יכול להגיע למשרת סגן הממונה על התקציבים. כל אדם אחר שינסה - דרכו תיחסם. מועדון סגור!

מכרזים תפורים

לאחר שמבקר המדינה ונציב שירות המדינה פנו לאוצר וביקשו הבהרות בנושא מינויה של שירה גרינברג לתפקיד סגן הממונה על התקציבים, הודה האוצר ש"קרתה תקלה". בעקבות המקרה פורסמו הנחיות ברורות לכל מנהלי האגפים במשרד ובהן התבקשו "להקפיד שלא לפרסם מידע המתפרש כ"לא תקין". במילים אחרות, המכרזים באוצר אמנם נשארו תפורים, אבל כעת מקפידים שם לא לגלות לציבור מראש מי יזכה בהם - משום שזהו מידע המתפרש כלא תקין.

עד כמה המכרזים באוצר תפורים, אפשר ללמוד מהנתון הבא שפורסם במסגרת דוח המבקר ל-2015: ב-95% מהמכרזים הפנימיים שנערכו בין השנים 2013-2015 היה מתמודד יחיד (63% מהמקרים) או שני מתמודדים (32% מהמקרים). "מועמדים פוטנציאלים סבורים שהבחירה אינה שוויונית ומניחים שהמשרה שמורה לעובד מסוים ומשום כך אינם מתמודדים", קובע המבקר. מה שנכון למשרד האוצר נכון שבעתיים לאגף התקציבים. מעולם לא קרה שאדם מחוץ לאגף מונה לתפקיד ניהולי בכיר של סגן ראש אגף. אמנם היו מקרים שבהם ניגש מועמד מחוץ לאגף להתמודד במכרז על משרת סגן ממונה, אבל תמיד תמיד נבחר בסופו של דבר איש האגף למלא את התפקיד. "מדובר בתפקיד מקצועי הדורש היכרות מעמיקה עם היבטי התקצוב ועם עבודתו הייחודית של האגף, ועיקר ההכשרה הנדרשת לתפקידים באגף נרכשת במהלך העבודה בו", כך הסבירו באגף התקציבים למבקר את מדיניות האגף. אבל המדיניות הזאת, של המועדון הסגור, נשענת על רגל נוספת, הרבה פחות מוכרת.

מכרזים תפורים ומכרזים שיש בהם מתמודד יחיד הם בבחינת נוהג מגונה אך נפוץ לא רק באוצר אלא גם במשרדי המשפטים והבריאות ובמקומות נוספים. אלא שלאגף התקציבים באוצר יש כלי נוסף, נוהל ייחודי לגיוס כוח אדם, שאינו קיים בשום יחידה או אגף אחר בשירות הציבורי הכפופים לנוהלי נציבות שירות המדינה. הנוהל הזה עמד במוקד בדיקת המבקר שנמשכה גם לאחר פרסום הדוח השנתי ב-2015 וממצאיה צפויים להתפרסם באחד הדוחות הקרובים.

הליך המיון הייחודי באגף

נוהלי איוש משרות בתהליך מכרז קובעים כי תפורסם מודעה למשרה הקובעת מהם תנאי הסף הנדרשים לתפקיד. כאשר למכרז ניגשים יותר משמונה מועמדים העומדים בתנאי הסף הם נשלחים לאבחון ומיון במכונים פרטיים. בשלב הסופי מגיעים המועמדים לראיון בפני ועדת בוחנים של נציבות שירות המדינה, שהיא הגורם הקובע מי הזוכה במכרז.

הנוהל הייחודי לאגף תקציבים מוסיף לתוך התהליך הזה שלב נוסף: ראיונות בפני בכירי האגף - רכזים בשלב ראשון וסגנים בשלב שני. כך, בכירי האגף - ולא מכוני בדיקה חיצוניים - הם אלה שמנפים את המועמדים ומחליטים למעשה מי יתקבל לעבודה באגף.

כשנשאלו ראשי אגף תקציבים על הנוהל הייחודי שלהם הם בחרו להתגונן בהגנה הטובה ביותר: התקפה. "הנוהל הייחודי שלנו", טענו, "צריך לשמש מודל עבור כל שירות המדינה, משום שזוהי הדרך להשיג את המטרות שנציבות שירות המדינה מנסה כבר שנים להשיג ללא הצלחה: ניהול כוח אדם דינמי, קדנציות קצובות וידועות מראש וקידום לפי כישורים".

בתגובה לפניית "גלובס", הסכימו באגף להציג את נוהל הגיוס והקידום באגף במלואו. תהליך הגיוס נוהל בעבר בבלעדיות על ידי האגף אך כיום הוא נעשה בשיתוף פעולה עם נציבות שירות המדינה. האגף מגייס בכל שנה בין 10 ל-15 עובדים לתקן הבסיסי ראש ענף כלכלן או רפרנט בדרגה 36-39. לשם כך מפרסם האגף שלושה מכרזים בשנה ולכל מכרז ניגשים בממוצע 250 איש. לאחר התאמה לתנאי הסף ומבחנים פסיכוטכניים נותרים במסלול 100 מועמדים - והם מגיעים למסלול הראיונות הייחודי של האגף. בשלב ראשון מגיע כל מועמד לראיון של כשעה אצל שני רכזים. אילו כישורים נדרשים על מנת לעבור את הריאיון? בעיקר אופי. "אנשים שמוכנים להשקיע, להתעמת ולהשפיע", מגדירים זאת באגף.

רק אחד מכל ארבעה מועמדים עובר את סבב הראיונות הראשון, כך ש-25 מועמדים מגיעים לסבב השני הנערך בפני סגני ממונה. בתום הסבב השני של הראיונות מוגשת רשימת המועמדים הסופיים לוועדת הבוחנים. הרשימה כוללת בשלב זה שמונה שמות, שמהם בוחרת הוועדה שישה, כך שיש לוועדה שיקול דעת מסוים.

באגף תקציבים משוכנעים שביצוע ראיונות על ידי אנשי היחידה שמגייסת עדיף בהרבה על ראיונות בפני ועדת בוחנים. "ראשית, מבחינת היעילות", מסביר גורם באגף, "אנחנו מבצעים בכל מכרז קרוב ל-150 ראיונות של שעה כל אחד. אנחנו עושים שלושה סבבים כאלה בשנה. אתה יודע כמה זמן היה לוקח לנציבות שירות המדינה לערוך 150 ראיונות? שנים. לוקח המון זמן לארגן את הוועדה שמורכבת מאנשים שמגיעים ממקומות שונים ומשונים וגם אז - המראיינים הם אנשים שאין להם מושג איך נראית עבודת אגף התקציבים ומה הכישורים הנדרשים להצליח בתפקיד. זה פשוט מביך. איך אפשר לחשוב שנציג ההסתדרות, נציג משרד ממשלתי כלשהו ונציג נציבות שירות המדינה יידעו לבחור לאגף תקציבים אנשים טובים יותר ומתאימים יותר מאנשי האגף שגדלו בו?".

כולם מאותו חוג לכלכלה

הנוהל של אגף התקציבים משיג כנראה יתרונות גדולים בניהול כוח האדם. אבל יש לו מחיר אחד ברור: אנשים נוטים תמיד לבחור בדומים להם. ההומוגניות הזאת עולה בבירור מהנתונים שהעביר ל"גלובס" אגף התקציבים: שני שלישים מעובדי האגף למדו באותו מוסד אקדמי - תוכנית הלימודים לתואר ראשון בכלכלה של האוניברסיטה העברית בירושלים מכתיבה למעשה את אופן החשיבה של עובדי האגף ומשפיעה בדרך זו במידה רבה על המדיניות התקציבית הכוללת.

ההומוגניות מתבטאת בדרך מרכזית נוספת: למעט שני עובדים חרדים שמוגדרים סטודנטים (ולא בתקן של רפרנטים) אין באגף כל ייצוג לאוכלוסיות "פריפריה" - ערבים, יוצאי אתיופיה ובעלי מוגבלויות, וזאת למרות מדיניות ממשלתית ברורה של שילוב האוכלוסיות האלה בכל היחידות והמשרדים.

באגף התקציבים טוענים כי הם עושים מאמצים גדולים לגייס עובדים ערבים, אך "מעט מאוד ערבים מגיעים לראיונות מתוך מספר לא גדול של סטודנטים ערבים שבוחרים בלימודי כלכלה. במגזר מעדיפים לימודי ראיית חשבון כי כלכלה נראית להם מקצוע לא פרקטי".

לגבי הקבוצות האחרות מודים באגף כי לא נעשו די מאמצים להגיע אליהן. השינוי המשמעותי היחיד של השנים האחרונות בכוח האדם באגף הוא השתלבות נשים. קצת קשה להאמין, אבל יעל מבורך שמונתה ב-2013 למשרת סגנית הממונה על התקציבים לענייני מקרו הייתה האישה השנייה בתולדות אגף התקציבים שהגיעה לתפקיד הבכיר.

 אין גיוון