דעה: שרים ועובדי מדינה צריכים לפעול לפי החלטות ממשלה

בשנים האחרונות דובר לא מעט על בעיית המשילות של הממשלה. לעתים היא מתקשה לקבל החלטות בשל קשיים הנובעים מהרכב הקואליציה או מגורמים אחרים שאינם בשליטתה, אולם לפעמים הקושי נובע מכך שהממשלה איננה מוסמכת לכפות את החלטותיה אפילו על חבריה, השרים, ולעתים גם לא על עובדי המדינה. לדעתי, הבעיה הזאת נובעת מתפיסה משפטית שגויה, שניתן לתקן במהירות יחסית באמצעות תיקון חקיקה פשוט למדי.

כידוע, לפי חוק יסוד: הממשלה, הממשלה היא הרשות המבצעת, והיא נושאת באחריות משותפת. אולם בפועל, רוב הסמכויות הביצועיות אינן מסורות לה עצמה אלא לשרים. במקום שסמכות מסורה במישרין לשר, התפיסה המשפטית הקיימת היא שהממשלה לא יכולה לכפות על השר כיצד לנהוג. כך, לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, אם בעניין מסוים קיבלה הממשלה החלטה העומדת בניגוד לעמדת השר המוסמך באותו עניין, אין לממשלה יכולת לפעול ליישום ההחלטה. עליה לנסות לשכנע את השר לפעול בניגוד לעמדתו, להציע לו לקבל תפקיד אחר או לפטר אותו. מובן שפיטורי שר ומשבר קואליציוני אינם חלופה מועדפת, וכי הניסיון לשכנע את השר עלול לעלות לקופת הציבור זמן יקר וכסף רב.

"מתווה הגז" ממחיש את התסבוכת המיותרת שנגרמה עקב כך. באוגוסט 2015 קיבלה הממשלה החלטה בעניין מתווה הגז, שבמסגרתה נקבע שתופעל סמכותו של שר הכלכלה לתת פטור מהסדר כובל. שר הכלכלה, אריה דרעי, הודיע שהוא לא יפעיל את סמכותו. כתוצאה מכך, נתקע המתווה כחודשיים, עד שהושג הסדר שלפיו דרעי התפטר מתפקידו ומונה לתפקיד השר לקידום הפריפריה, הנגב והגליל.

לדעתי, לא סביר שהממשלה אינה רשאית לכפות את החלטותיה על חבריה. מצב זה פוגע ביכולתה למשול ומרוקן מתוכן את האחריות המשותפת של הממשלה. אמנם חוקים רבים מעניקים סמכויות ביצוע לשרים ולא לממשלה. אולם הממשלה ולא השר היא הרשות המבצעת של המדינה. כפי שצוין בהנחיית היועץ, החוקים מפזרים את הסמכויות בין השרים מטעמי נוחות ויעילות בלבד, והשרים מפעילים את סמכותם כחלק מהרשות המבצעת ומטעמה. רק כך אפשר להסביר את הכלל שלפיו הממשלה אחראית בפני הכנסת אחריות משותפת. לכן, ההיגיון מחייב כי במקום שבו קיבלה הממשלה החלטה, ייחשב הדבר כאילו נתקבלה ההחלטה גם על ידי השר המוסמך.

הנחיית היועץ מתבססת בעיקר על הטענה שלפיה היחס בין החלטת ממשלה לבין החלטת שר דומה ליחס שבין החלטת בית המשפט לבין החלטה של שר. כשם שהחלטת בית משפט המצווה על שר להפעיל סמכות מסוימת מחייבת את השר לפעול, אך אינה מפעילה את הסמכות של השר במקומו, כך גם החלטת הממשלה אינה יכולה להפעיל סמכות המסורה לשר. טענה זו מבוססת על כשל לוגי, שהרי הממשלה והשר משתייכים לאותה רשות שלטונית, והשר אף מפעיל את סמכותו כחלק מן הממשלה ומטעמה.

לכן, במטרה לחזק את יכולת הממשלה למשול יש מקום לחוקק הוראה שתבהיר שהממשלה מוסמכת להפעיל כל סמכות המסורה לפי חוק לשר מסוים, ובמקרה כזה החלטת הממשלה גוברת על החלטת השר ובאה במקומה. תיקון כזה יאפשר לממשלה לקדם הכרעה בזירה הפוליטית, במקום בזירה המשפטית, בכל נושא השנוי במחלוקת בין שרים שונים, כפי שמחלוקת בענייני מדיניות צריכה להיות מוכרעת.

בעיית היררכייה

בעיית המשילות הנובעת מהיעדר היררכייה ברורה אינה נעצרת ביחסים שבין הממשלה לשריה אלא מחלחלת גם מטה. כך, לפי הפסיקה, שר אינו רשאי להורות לעובד משרדו כיצד להפעיל סמכות שנמסרה לפי החוק לאותו עובד. ביקורת על פסיקה זו נמתחה על ידי הפרופסורים ברוך ברכה, יצחק זמיר, אמנון רובינשטיין ואחרים, כיוון שהלכה זו פוגעת ביכולתם של השרים לנהל את התחומים שעליהם הם מופקדים בהתאם למדיניותם. הוויכוחים בין רשות החשמל לבין שרי האנרגיה סביב נושא הסמכויות של כל אחד מהם, אשר נמשכו שנים, מדגימים היטב את הבעיה, ונראה שהתיקון לחוק משק החשמל משנת 2016, שהבהיר את יחסי הכפיפות בין הרשות לשר, הצליח לפתור אותה.

אכן, לא ניתן לנהל שום ארגון ללא היררכייה ארגונית ברורה, וגם ביחס למשרדי הממשלה תקף העיקרון ההיררכי, הנובע מעקרונות הדמוקרטיה, מצורכי המינהל ומהשכל הישר. במדינה דמוקרטית, השרים צריכים לנהל את משרדיהם בהתאם למדיניות הממשלה. הממשלה היא זו שזכתה לאמון הכנסת והציבור, והיא זו שתשלם בתפקידה אם תאבד אמון זה. על כן, יש מקום לקדם גם חקיקה שתקבע כי עובד מדינה, לרבות מי שמכהן בתפקיד שסמכותו נמסרה במישרין לפי חוק, כפוף להוראות השר הממונה עליו, למעט עובד המכהן בתפקיד בעל אופי שיפוטי או בתפקידים מיוחדים אחרים, דוגמת היועץ המשפטי לממשלה.

הסדרת מערכת היחסים שבין הממשלה לבין השרים, ומערכת היחסים שבין שר לבין עובדי משרדו כמוצע לעיל לא תגרע מעקרונות משפטיים כגון: חובת השקיפות, האיסור לשקול שיקולים זרים והאיסור על ניגוד עניינים, אך תגביר את יכולתה של הממשלה לממש את מדיניותה ולספק שירותים טובים יותר לציבור.

■ הכותב הוא מומחה למשפט מינהלי ועומד בראש מחלקת תשתיות, אנרגיה ומימון פרויקטים במשרד עורכי הדין איתן מהולל ושדות. עד לאחרונה כיהן כסגן בכיר ליועץ המשפטי במשרד האוצר.