10 הדיברות לרשויות מקומיות מתוקנות | פרשנות

המציאות בשלטון המקומי יוצרת קרקע פורייה לשחיתות ■ עו"ד אורית רישפי חיברה את מסמך 10 הדיברות לרשויות טובות יותר ■ גילוי נאות

מליאת הכנסת / צילום: דוברות הכנסת
מליאת הכנסת / צילום: דוברות הכנסת

רשויות מתוקנות / איור : גיל ג'יבלי
 רשויות מתוקנות / איור : גיל ג'יבלי

יש דברים שהם ברורים מאליהם, ולא היינו צריכים את פרשת השחיתות האחרונה בעיריית ראשון לציון כדי להבין אותם: השלטון המקומי, כבר שנים ארוכות, משמש מצע פורה לשחיתות, שהיא בדרך כלל תוצאה של החיכוך הגובר בין מנגנוני השלטון המקומי לענף הנדל"ן - חיכוך שהתגבר ככל שמחירי הנדל"ן הסתחררו והפיתויים גדלו.

סחרור המחירים הוביל לעלייה גדולה בהיקפי השחיתות - עשרות ואף מאות מיליוני שקלים, כתוצאה משינויי תב"עות (תוכניות בניין עיר) וכדומה, ששווים זהב ליזמי הנדל"ן זהב. מערכת שומרי הסף בשלטון המקומי, שהייתה אמורה לשמש מחסום לשחיתויות, קרסה ולמעשה איננה קיימת. הכוח של ראשי עיריות הוא עצום, ומהבחינה הזאת (ולא רק) השלטון המקומי גרוע יותר מהשלטון המרכזי. ראשי עיריות הם כמו דיקטטורים או "שריפים" בעירם. כוח הוא משחית בהגדרה, ועודף כוח שנוצר בעקבות כהונה ארוכת שנים הוא משחית עוד יותר. העוצמה הכלכלית של ראשי עיריות היא אדירה. המעורבות שלהם בוועדות בתחום הנדל"ן, במתן אישורי בנייה, חושפת אותם לכסף אדיר והפיתויים הם כמובן עצומים.

כל הדברים הברורים הללו יולידו עוד ועוד פרשות שחיתות, עוד ועוד כתבי אישום ועוד ועוד הרשעות, ולכן אין לי שום כוונה לכתוב עד כמה השלטון המקומי רקוב, מקומבן ומושחת (זו אמנם אמירה מכלילה, אבל לצערי מספר הפרשות מדבר בעד עצמו). העניין הוא מה עושים עם כל הדברים הברורים הללו, איך עוצרים את הסחף ומצמצמים את היקפי השחיתות בשלטון המקומי. לשם כך באה לעזרתי עו"ד אורית רישפי (לביא), דוקטורנטית לממשל מקומי ומרצה ב"שערי משפט". התובנות מאירות העיניים שלה נולדו מניסיון רב שנים עם מנגנוני השלטון המקומי וכוללות, בין היתר, את מסמך "עשרת הדיברות" לרשויות מקומיות טובות יותר בישראל של ארגון א.ח.מ - ארגון חברי המועצות ברשויות המקומיות, שהוקם עוד בשנת 2002 על ידי רישפי, בסיוע חנניה ויינברגר ועו"ד מרדכי וירשובסקי ז"ל.

המסמך הוגש בזמנו לכנסת, לשרי פנים לדורותיהם; הוא הוצג בכנסים רבים ושימש בסיס להצעות חוק רבות ולגופים נוספים שלקחו על עצמם את המשימה הגדולה של שיפור הממשל התאגידי בשלטון המקומי. במבחן הביצוע, כפי שקורה לא פעם, התובנות של המסמך נותרו ברובן על הנייר, וחבל שכך. אולי משום שלראשי העיריות יש אחד הלוביסטים החזקים ביותר במשק - מרכז השלטון המקומי, שתקציבו ניזון מהעיריות, ולכן הוא משרת את האינטרסים של ראשי הערים ויש לו אינטרס בשימור המצב הקיים.

רישפי מדגישה עובדה ברורה נוספת: שיטת הבחירות לרשויות המקומיות היא של "המנצח לוקח הכול". ראש הרשות מקבל לפי חוק סמכויות נרחבות ביותר, בעוד שמועצת העיר מקבלת סמכויות מוגבלות ביותר, וכך גם חברי המועצה הנבחרים ושומרי הסף (המבקר, היועץ המשפטי והגזבר). מתוך כך כל אחד יכול להבין כיצד אותו ראש עיר, אותו מנצח שלוקח הכול, הופך במהירות לשריף או לדיקטטור של העירייה, שעל-פיו יישק דבר, ומדוע יש לו אינטרס לשמר את המצב הקיים.

ואם בדיקקטטורה בפועל עסקינן, מה קורה עם הדמוקרטיה? רישפי מזכירה שהכול מתחיל מדמוקרטיה ומחינוך לדמוקרטיה; שהדמוקרטיה שבירה, והיא למעשה השתבשה בשלטון המקומי. נכון להיום, ביותר מדי מקרים עומד בראש העירייה, המועצה המקומית או המועצה האזורית אדם ששולט ברשות עשרות שנים - דבר שוודאי סותר את הרעיון של שלטון מקומי דמוקרטי, נגיש וזמין לאזרחים, ובתורו מייצר את כל השחיתויות המתגלגלות. רישפי מזכירה גם את אמרתו של צ'רצ'יל: "הדמוקרטיה היא שיטת המשטר הגרועה ביותר הקיימת, מלבד כל יתר שיטות המשטר".

לפניכם 10 הדיברות של עו"ד רישפי, שעשויות לעזור, בשיטות דמוקרטיות, להחדיר (או להחזיר) עקרונות דמוקרטיים לשלטון המקומי.

הגבלת משך הכהונה של ראש רשות

משך הכהונה של ראשי הרשויות, שנבחרים כיום בבחירה ישירה, יוגבל לשתי קדנציות רצופות ולא יותר (אגב, זה נכון וטוב גם לשלטון המרכזי, כך נהוג בארה"ב, לדוגמה). הגבלת הכהונה תגרום לכך שראש הרשות עצמו והצוות המקורב אליו, פוליטית ומקצועית, יוגבלו אף הם בעקיפין. כך, הם לא יוכלו להכות שורשים עמוקים מדי, לא ישכחו שהגיעו לשלטון בבחירות דמוקרטיות ויידעו שזמנם קצוב.

תזכורת: כיום הבחירות לכנסת הן של מפלגות, ומי שנבחר לעמוד בראש המפלגה אולי יזכה להיות ראש הממשלה. ב-1992 עברה המדינה לבחירות ישירות לראשות הממשלה ולראש רשות, כלומר לבחירה בשני פתקים - האחד לראש הממשלה/ ראש הרשות והשני למפלגה/רשימה. אולם בעוד שבשלטון המרכזי נסוגו חזרה לבחירות בפתק אחד, בשלטון המקומי השיטה נשארה, וזה מעניק עוד יותר כוח לראש רשות מוכר, שכבר נבחר בעבר. כך אנחנו רואים ראשי ערים שמכהנים בתפקידם אפילו עשרות שנים.

צמצום הכוח של ראש הרשות

הגדרות הסמכויות של ראשי רשויות באופן שיצמצם את כוחם. כיום, כמעט כל מה שקורה בעירייה הוא בסגנון "על פיו של ראש הרשות יישק דבר". ההבנה בשטח היא שראש הרשות חזק יותר משר ונהנה מיכולת ביצוע עצומה ורחבה. עם זאת, חשוב גם לצאת מהכלל: רשויות מקומיות רבות עושות גדולות ונצורות בלא מעט יישובים, וכמובן ישנם נבחרי ציבור בשלטון המקומי שהם ישרי דרך, הגונים ומסורים, ללא רבב.

תיקון חוק מימון הבחירות ברשויות המקומיות

יש היום חוסר שוויון ברור בין מתמודדים עצמאים לבין מתמודדים מפלגתיים, שיכולים לקבל מימון מהמפלגה (דבר המוביל לתעשיית ג'ובים. רוצה מימון מפלגתי? תן כמה ג'ובים בעירייה). כמו כן, גיוס התרומות מבית אב אחד מוגבל ל-5,000 שקל, דבר שעשוי להוביל לגיוסים בשוק האפור, או לקבלת תרומות אסורות. ויש כמובן קשרים פסולים בין ראשוי רשויות לתורמים (חוקיים ולא חוקיים) בעיקר משוק הנדל"ן.

המצב מבחינת מימון הבחירות הוא לא שקוף במיוחד ולא מותאם ממש למציאות ולתמחור הקיים בתחומים הרלוונטיים. ברור לכלי מי שמעורב בנושא שקשה מאוד עד בלתי אפשרי לנהל קמפיין בחירות ראוי, ובטח שלא קמפיין מנצח, במסגרת האפשרויות הקיימות בחוק. יחידי סגולה מצליחים להתמודד ולנצח וגם לא להסתבך בהמשך הקדנציה על רקע קמפיין הבחירות ואופן מימונו. לא פעם המימון נעשה שלא במסגרת החוק ויוצר קשרים עתידיים של תן וקח (ובקיצור, קרקע לשחיתות).

שומרי הסף הפכו לשומרים של ראשי הרשות

שומרי הסף ברשויות - ממבקר הרשות המקומית ועד היועץ המשפטי והגזבר - שנחשבים שומרי סף קלאסיים בכל ממשל תאגידי בריא, עברו צד. כלומר, הם חוסים תחת כנפיו החמימות של ראש הרשות. היועץ המשפטי הופך, אולי בעל כורחו, ליועצו ולאיש אמונו של ראש הרשות, ובכך נמנעת ממועצת הרשות האפשרות לקבל ייעוץ בענייניה, במסגרת תפקידה הציבורי. מבקר העירייה, אף הוא נתון למעשה לחסדיו של ראש הרשות בהיותו עובד עירייה, וכך גם גזבר העירייה, העובד בצמידות לראש העירייה ומונחה על ידיו. כך, למעשה, הופכים כל שומרי הסף ל"שומריו" האישיים של ראש העירייה ומאבדים את עצמאותם. צריך להבין: תחת העיריות יש תאגידים עירוניים, תאגידים קשורים ועמותות שונות, וכסף עצום עובר אליהם ומהם. הפיקוח עליהם חלש, במיוחד על ידי המבקר, וכך גם הפיקוח החיצוני (למשל משרד הפנים, שבו אמנם אפשר למצוא דוחות כספיים של העיריות, אבל אין ממש מישהו שפוקח עין על כל החברות העירוניות, העמותות וכדומה).

"חיוב אישי" של ראשי רשויות

מדובר בהטלת אחריות אישית על כל נושאי התפקידים, מנבחרים ועד נושאי משרות ברשויות עצמן ובגופים הכפופים אליהן כמו החברות העירוניות, העמותות השונות ועוד, בדומה להטלת אחריות אישית על דירקטורים בחברות ציבוריות. ראש הרשות וצוותו, ועמם נבחרי הציבור, בהחלט צריכים גם הם להיות אחראים אישית על עבירות, חריגות וסטיות ממשל תאגידי ובוודאי מחריגות התקציב המאושר והחוק.

יותר מדי "משרות אמון" ופוליטיקה בעיריות

יש כיום יותר מדי "משרות אמון" סביב ראשי העיריות, באופן שרק מחזק אותם ומכניס עוד יותר ג'ובים ועוד יותר פוליטיקה לתוך הרשויות. מנכ"לי הרשויות, למשל, הפכו לא מזמן למשרות אמון, ועמם מגיעים לאט לאט עוד "נאמנים". אין, כמובן, פסול במשרות אמון, הבעיה היא במידתיות: ככל שמשרות האמון מתנפחות, העצמאות של "משרתי הציבור" הולכת ויורדת והיכולת שלהם לבקר ולפקח נעלמת עם הזמן. זו הסיבה שצריך לצמצם את משרות האמון ולא להפוך אותן ללהקה שמטרתה לסוכך על ראשי העיריות.

הרחבת פעילות "מרכז השלטון המקומי"

מרכז השלטון המקומי הוא עמותה וולונטרית, גוף הממומן מכספי הרשויות ומשרת למעשה את ראשי הרשויות ואת צורכיהם. ברבות השנים, הפך מרכז השלטון המקומי לגוף רב עוצמה שבאמצעותו פועלים ראשי הרשויות לקידום ענייני הרשויות כלובי חזק ועשיר. מרכז השלטון המקומי פועל בהתאם לאינטרסים של ראשי הרשויות ולמעשה מחזק את החזקים בלאו-הכי ומחליש את הדמוקרטיה בתוך הרשויות. הגוף הזה, לדוגמה, לא פעל מעולם לטובת הענקת זכויות וסמכויות לחברי המועצה הנבחרים, או לחיזוק שומרי הסף. וזה לב העניין: נראה שהוא ממש לא מעוניין ב"מטרידים" למיניהם, כמו חברי מועצה ושומרי סף אחרים. הוא מאוד מעוניין בשימור כוחם של ראשי העיריות.

חיזוק מועצות הרשות וחברי המועצה הנבחרים

מועצות הרשויות המקומיות הן כמו עלה נידף, חסרות השפעה וחסרות חוט שדרה, ולכן יש צורך בחקיקה שתקנה לחבריהן סמכויות משמעותיות יותר. זה כולל הגדרה ברורה ומשמעותית של תפקיד המועצה וסמכויותיה, הענקת סמכויות ייחודיות ויכולת השפעה, פיקוח ובקרה מוחשיים, כדי לקיים ממשל תאגידי בריא יותר.

למה הדבר דומה? לאופוזיציה בכנסת או לחלופין לדירקטוריון של חברה, שאמור לשמש לעתים אופוזיציה לרצונות ההנהלה ולהעלות ספקות ביחס להחלטותיה (דבר שלא קרה, למשל, בחברת טבע). מה שקורה בשלטון המקומי הוא שהאופוזיציה איננה קיימת.

כמו בכנסת, האופוזיציה, מנשמת אפה של הדמוקרטיה, צריכה לקבל הגדרה, סמכויות וכלים כדי לשמש כוח מאזן ובולם לקואליציה השלטת. בפועל, חברי האופוזיציה ברשויות המקומיות הם מוחלשים מאוד, ראשי העיריות רואים בהם מטרד, והם נתבעים לא אחת ללא הגנה משפטית. בפועל, הם מתקשים לפעול.

תגמול לחברי האופוזיציה (המועצה)

בדיוק כמו חברי כנסת מהאופוזיציה שמקבלים שכר, בדיוק כמו חברי דירקטוריון שמקבלים שכר עבור חברותם, כך גם חברי אופוזיציה צריכים לקבל שכר. יש שיאמרו שזה ייצר עוד ג'ובים ועוד דירקטוריונים של מריונטות, בדיוק כמו דירקטוריונים של חברות ציבוריות. ייתכן, אבל המצב כרגע הרבה יותר גרוע: אין ממש אופוזיציה ברשויות, ואם יש, קולה כמעט שלא נשמע, ולחברי המועצה גם אין שום אינטרס לצאת למלחמות. עד כמה שהדבר יישמע מוזר, כיום חברי מועצות - נבחרי ציבור בהגדרתם - מכהנים ללא תגמול, אפילו ללא החזר הוצאות. מספר שולי של חברי מועצות "זוכים" להיבחר על ידי ראש הרשות ולכהן כסגנים בשכר, וכל השאר מכהנים ללא שכר. אין עוד תפקיד סטטוטורי של נבחר ציבור שלא רק שאיננו מתוגמל ומתוקצב, אלא אף נאלף לעצים "להביא" כסף מהבית כדי למלא את תפקידו כראוי - במיוחד אם מדובר באנשים מצפוניים. דמיינו חברי כנסת שפועלים ללא שכר וההוצאות הן מכיסם הפרטי - באופן טבעי, המוטיבציה שלהם לפעול תרד לאפס.

איך וכמה צריך לשלם? אפשר למשל להחיל מודל תגמול דומה לזה של דירקטורים בחברות הממשלתיות, או לאמץ מודלים מוצלחים בעולם שבהם חברי המועצה הנבחרים מחויבים לפעול יומיים-שלושה בשבוע במשרדי הרשות ואז מקבלים תגמול המבוסס על גובה השכר הממוצע במשק - לחצי משרה, למשל. אותם נבחרי ציבור גם מקבלים משרדים ושירותי אדמיניסטרציה - בדומה לכל דירקטור.

מהיכן יבוא הכסף (וזה לא כסף משמעותי ביחס להיקפי הכספים ברשויות)? לדוגמה, מביטול הג'וב המיותר של סגני עיריות בתשלום והפניית מימונו לתגמול הרבה יותר צנוע ושוויוני לכלל חברי המועצות.

חקיקה של "חוק השלטון המקומי"

כל התיקונים שהוזכרו חייבים להתגבש לכדי חוק, שיסדיר את מערך הכוחות בין ראשי הרשויות הנבחרים בבחירה ישירה לבין מועצת הרשות המקומית וחברי המועצה, לבין הפקידות הבכירה וכל שומרי הסף. גם כל נושא החברות העירוניות והעמותות העירוניות מחייב הסדרה - עוברים שם מאות מיליוני שקלים בערים גדולות, ללא ביקורת ושקיפות מספקים.

וכאן אני חוזר למרכז השלטון המקומי ולעומד בראשו, ראש עיריית מודיעין-מכבין-רעות חיים ביבס, שהוא גם חלק מפורום ה-15 (פורום ראשי העיריות החזקות והעשירות בישראל), איש הליכוד ואחד האנשים הדומיננטיים בישראל בתחום השלטון המקומי ובכלל (אף שיש לו פרופיל תקשורתי יחסית נמוך). היוזמה לתיקון השלטון המקומי צריכה להתחיל ממנו ומהארגון שהוא עומד בראשו.

המנטרה של ראשי השלטון המקומי, שהם חוזרים עליה בכל פעם שמתפוצצת פרשת שחיתות, היא שמדובר בתפוחים רקובים ובסך הכול מספרם של ראשי הרשויות המושחתים אינו משמעותי. זו מנטרה שמדחיקה את המציאות, והמציאות היא שיש אינפלציה בעיריות ובמועצות אזוריות בישראל (יותר מ-250) - עוד גורם שמוביל לשחיתות. יותר מדי רשויות, יותר מדי מנגנונים, יותר מדי פוליטיקה ויותר מדי שחיתות. ביבס צריך להרים את הכפפה, או שימשיך להנציח את המצב (המושחת) ולפעול כלובי פוליטי שמסרס כל שינוי.

eli@globes.co.il

צרו איתנו קשר *5988