הקרב על תפקיד שומרי הסף של היועצים המשפטיים

בשבוע הבא, ב-6 בנובמבר, תמשיך ועדת החוקה של הכנסת בקידום הצעת החוק השנויה במחלוקת שנועדה לשנות את אופן הבחירה של היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה, מבחירה באמצעות מכרז לבחירה בידי השר הממונה על המשרד הממשלתי, על-פי הצעה של ועדת איתור.

מי שדוחפת להשלמת הליך החקיקה של החוק הזה היא שרת המשפטים, איילת שקד. על הרקע הזה, קוראי המדור יודעים שהתווכחתי עם עו"ד גיל ברינגר, יועץ שרת המשפטים, שבמאמר שפרסם לפי כחודש וחצי בכתב-העת "השילוח", טען כי תפקידו של יועץ משפטי לשר זהה לזה של כל עורך דין - לייצג את הלקוחה, שהיא במקרה זה הממשלה. ברינגר התקומם נגד התפיסה שיועץ משפטי למשרד ממשלתי הוא גם "שומר סף" שמייצג את הציבור.

בעקבות הדיון הזה פנה אליי בימים האחרונים עו"ד מלכיאל (מייק) בלס, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (בימי היועמ"שים מני מזוז ויהודה וינשטיין), וביקש להגיב בהרחבה לטענות של ברינגר.

עו"ד בלס חולק על התזה של ברינגר מתחילתה ועד סופה וסבור כי תפקידו של היועץ המשפטי הוא להיות שומר סף של השר והממשלה. בלס מציין כי ב-2009 החליטה הממשלה ש"המשפטן הציבורי חייב לפעול כיועץ ומסייע לגיבוש המדיניות של השר והמנכ"ל ולעשות כל הניתן ליישומה במהירות וביעילות במסגרת החוק ובמקביל עליו לפעול כדי למנוע הפרת חוק".

לדברי בלס, "7 המילים האחרונות של משפט זה, שעניינן מניעת הפרת חוק, מפריעות לתזה של עו"ד ברינגר. מה עשה ברינגר? פשוט השמיט אותן. במאמר שפרסם בכתב-העת 'השילוח', בציטוט ההחלטה האמורה לעיל, הוא שם נקודה וסגר מירכאות לפני 7 המילים האחרונות, והעלים מהקוראים את המשך המשפט, שמבהיר כי הוחלט בממשלה שחובת היועץ המשפטי היא לפעול באופן אקטיבי למנוע ממשרדו להפר את החוק".

בלס אומר שלא רק לקוראי "השילוח" ניתן ציטוט חלקי, אלא גם לחברי ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת. "בדיון על הצעת חוק הבאה להגביר מעורבות פוליטית במינוי יועצים משפטיים, נמסר על-ידו, על דעת שרת המשפטים, ציטוט חלקי ומגמתי, והיועץ המשפטי לוועדה, ד"ר גור בליי, נאלץ להעיר על כך".

בלס סבור כי הצגת הדברים של ברינגר בכנסת ובמאמר מזמנת הצצה נדירה לאופן המגמתי, מוכוון מטרה והמתעלם מהאמת, שיש אולי מי שמצפים מתפקיד הייעוץ המשפטי הממשלתי.

בהתייחסו לדוח הצוות הבין-משרדי לבחינת סוגיות הנוגעות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה ("ועדת אברמוביץ'"), משנת 2008, אמר ברינגר בכנסת כי מסקנות הוועדה "מעולם לא התקבלו, לא רק שלא התקבלו - נדחו בשאט-נפש". הוא ציין כי "לא התקבל העיקרון של שומר סף", והדגיש כי מסקנות ועדת אברמוביץ' נדחו על-ידי הממשלה "מכל וכל".

כאמור, לדברי בלס, בדיון בכנסת ובמאמר ב"השילוח" הביא ברינגר ציטוט חלקי של המלצות צוות ליישום דוח אברמוביץ', שאושרו בממשלה. לטענת בלס, בדבריו של ברינגר לגבי החלטת הממשלה, חטא יועץ השרה לאמת.

במה דברים אמורים? בלס אומר כי בשנת 2008 הגישה ועדת אברמוביץ' דוח בנוגע למערך הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה. שר המשפטים דאז, פרופ' דניאל פרידמן, העלה השגות על חלק מהדוח, והתקיים דיון בממשלה. ראש הממשלה דאז, אהוד אולמרט, קבע: "חלק מההערות שהשמיעו שר המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה, הן במקומן. יש צורך להפוך את הדוח הזה למסמך אופרטיבי ולא להסתפק באמירות כלליות", והנחה להקים צוות "אשר יכין הצעות אופרטיביות, בגמישות המתחייבת, תוך התייחסות להערות שהושמעו בנושא בעת הדיון".

בלס מציין כי הצוות המקצועי שמונה גיבש המלצות ליישום הדוח, שאושרו בממשלה ב-1 במארס 2009, והן לקוחות מ"דוח אברמוביץ'".

לדבריו, "החלק התאורטי בדוח אברמוביץ' העוסק בזהות 'הלקוח' של היועץ המשפטי של המשרד הממשלתי, לא נכלל בהמלצות היישום האופרטיביות שאישרה הממשלה. אולם, בדבריו בכנסת ובמאמר, עו"ד ברינגר השמיט, ביודעין, 7 מילים מהמלצות היישום שאישרה הממשלה, והן שבנוסף לתפקיד היועץ המשפטי לסייע בגיבוש מדיניות השר - 'ובמקביל עליו לפעול כדי למנוע הפרת חוק'".

בלס מוסיף ואומר כי החובה שהטילה הממשלה על יועציה המשפטיים, במפורש, היא החובה להיות "שומר הסף" מפני הפרות חוק. לדבריו, "לא מדובר בחובה הטבעית של כל עובד מדינה או שר לפעול כחוק. זוהי חובה מיוחדת, שהוטלה על היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה, לפעול באופן אקטיבי למנוע הפרות חוק באופן כללי בנוגע לפעילות המשרד, גם כאלה שנודעו להם מפי עובדים במשרד, אזרחים מחוץ למשרד וכדומה, וגם כאלה שאינן נוגעות לפעולת הלשכה המשפטית".

לדברי בלס, "החובה לשמש כ'שומר סף' משרדי מבוססת על כך שרק היועצים המשפטיים של המשרד הוכשרו מקצועית בתחום המשפט, ואמור להיות להם הידע הנחוץ לחוות דעה מוסמכת בשאלה אם התנהגות מסוימת מפרה את החוק".

בלס מציין כי בשירות המדינה פועלים שומרי סף נוספים, ובהם חשב המשרד, מבקר הפנים, הממונה על משאבי אנוש - כל אחד בתחום תפקידו. "על רקע הסמכויות הרבות שהוענקו למשרדי הממשלה, העלולות לפגוע בזכויות הפרט, וכוח-האדם הרב בשירות המדינה - מובן מדוע נדרשת המערכת הציבורית לכמה שומרי סף להבטחת תקינות פעולתה".

יתר על כן, לדברי בלס, חובת היועצים המשפטיים לפעול למנוע הפרת חוק בפעילות משרדם, נסמכת על החלטה נוספת של הממשלה, המתבססת על דוח אברמוביץ', והיא שהיועץ המשפטי למשרד ימשיך להיות כפוף מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה - ולא למנכ"ל המשרד או לשר. "הכפיפות המקצועית ליועץ המשפטי לממשלה היא נדבך רב-עוצמה בשמירת הרמה המקצועית ועצמאות שיקול-דעת של היועץ המשפטי למשרד".

בלס מציין כי במאמר ב"השילוח" כתב ברינגר כי "חצי שנה לאחר שהממשלה דחתה דחייה מוחלטת את הניסיון של אברמוביץ' לקדם את תיאור תפקידו של היועץ המשפטי כ'שומר סף', פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחייה נוגדת". ואולם, לדברי בלס, "ברינגר, משום מה, לא ציין במאמר מי הוא היועץ המשפטי לממשלה שלטענתו לא כיבד את החלטת הממשלה, אך הוא כיוון למני מזוז, כיום שופט בית המשפט העליון. ביודענו שכותב המאמר השמיט ביודעין שבע מילים מההמלצות שאישרה הממשלה - מובן מדוע אין כל בסיס לטענתו שמני מזוז פעל בניגוד להחלטת הממשלה".

לפי המשנה ליועמ"ש לשעבר, עוד טענה שגויה שטען ברינגר בפני ועדת החוקה חוק ומשפט היא ש"הביטוי 'שומר סף' הוא ביטוי שצריך לומר את האמת, הוא ביטוי חדש. הוא ביטוי שניסו להחדיר אותו לשיח באמצעות ועדת אברמוביץ', שמסקנותיה נדחו מכל וכל... הוצגו לציבור כאילו הם זוכים לתמיכת הממשלה, הם מעולם לא זכו לתמיכת הממשלה...".

על כך אומר בלס: "ראשית, עוד בשנת 2004 נקבע בתקנון שירות המדינה, התקשי"ר, על-ידי נציב שירות המדינה דאז, עו"ד שמואל הולנדר, בסעיף 40.311, ש'תפקיד הייעוץ המשפטי הוא, בין השאר, להיות 'שומר הסף' להפעלת סמכות כראוי וכנכון, על-פי החוק ועקרונות היסוד של שיטת המשפט הישראלית, זאת לשם קיום וחיזוק של שלטון החוק ולתפקוד המושתת על עוגנים ראויים".

שנית, לדברי בלס, גם בפסיקה נקבע שתפקידו של יועץ משפטי של רשות מקומית, הוא לשמש כ"שומר סף" (בש"א (י-ם) 1854/06‏ , עו"ד חביליו נ' לופוליאנסקי). ובנוסף, לדבריו, רשות החברות הממשלתיות רואה ביועץ המשפטי של החברה כ"שומר סף". "לכן הניסיון למחוק מתפקידי היועץ המשפטי של המשרד את תפקידו כ"שומר סף" - הוא מסוכן, ישליך על השירות הציבורי כולו, ויש להתנגד לו".

בלס חושב שאופן הצגת המסגרת המשפטית לגבי תפקיד היועץ המשפטי למשרד הממשלתי בידי יועץ שרת המשפטים - הוא דבר שחייב לעורר דאגה עמוקה. "אם ועדה בכנסת והציבור לא יכולים לסמוך על ציטוט מלא ונכון ממסמך ממשלתי רשמי - כיצד ניתן לסמוך על הכוונה שבבסיס הצעת החוק, או על יעוץ המגיע ממינוי אישי של שר?", הוא שואל.

בלס חושב שוועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת צריכה להפסיק את הדיונים בהצעת החוק. "היועץ המשפטי של משרד ממשלתי הוא יועץ משפטי למשרד כולו, על אגפיו השונים, ולגבי כלל החקיקה שעל המשרד ליישם. הוא לא רק היועץ המשפטי של השר. הוא מורה במשרדים מסוימים על נקיטת הליכים פליליים, מחווה דעה על עיצומים כספיים לגבי מפרי חוק ומחווה דעה על חוקיות הליכי מכרז, מינויים וחלוקת כספי תמיכה במיליונים. האם החברה הישראלית מעוניינת להפקיד את ההחלטות הנוגעות לאכיפת חוק ושמירתו, בידי מינוי אישי של השר? האם זו תמימות לחשוב ששר עלול להיות נתון ללחצים פוליטיים מצד גורמים שמשרדו אוכף עליהם את החוק"?

ולסיכום אומר המשנה ליועמ"ש, מייק בלס: "הצעת החוק, בתחכום ראוי לגנאי, אינה מבקשת לבטל את כפיפותו המקצועית של היועץ המשפטי למשרד ליועץ המשפטי לממשלה, ואינה מבקשת לבטל את תפקידו כ'שומר סף'. המציעים יודעים שעמדות כאלה לא יעברו. ההצעה מבקשת 'רק' לשנות את הגורם הממנה, בכדי להבטיח מינויים של אנשים צייתנים, כנועים ושמרנים, שיחושו חייבים לגורם הממנה ולא למקצועם ולהנחיות היועץ המשפטי לממשלה. יש לקוות שהכנסת לא תאפשר להצעת החוק להתקדם במעלה החקיקה".

הממשלה דחתה את מסקנות אברמוביץ'

עו"ד ברינגר מסר בתגובה כי בלס מתחפר בעמדתו ב"שלל טענות מן היקב ומן הגורן".

לדבריו, "נחזור אל הבסיס עליו אין מחלוקת. הממשלה דחתה את מסקנות אברמוביץ', אשר ביקשו לקבוע כי חלק מתפקידו של יועץ משפטי הוא לשמש כ’שומר סף’. גם בלס אינו יכול לחלוק על כך, והדברים מתועדים. במאמרי פרסמתי את מכתבו של שר המשפטים ואת סיכום הישיבה במשרד ראש הממשלה, והדברים מדברים בעד עצמם. כעת מבקש בלס להכשיר את מעשהו. אלא שהארכיון זוכר הכול. בלס מבקש לטעון שלמרות שהממשלה דחתה את מושג ‘שומר הסף’, הרי שזה בכל זאת קיים, וזאת בשל העובדה שיועץ משפטי צריך להקפיד שהשר לא יעבור עבירה.

"אלא שכאן הוא חוזר ומטעה. המושג 'שומר הסף' רחב בהרבה מהקפדה על כך שלא תעבורנה עבירות בסביבתו. הפער שמתקיים בין מושג שומר סף בהגדרתו הרחבה שנדחתה לחובתו הצרה לוודא שלא נעברה עבירה בסביבתו הוא בדיוק העניין אותו דחתה הממשלה בשאט-נפש. ציינתי במפורש בדיון בוועדת החוקה (פעמיים שונות, כפי שפרוטוקול הדיון מורה) כי אין חולק על הצורך להקפיד על כך שלא ייעברו עבירות, וזו אינה משמעות מושג שומר הסף. בלס מציין את שאלתו של ד"ר בליי כלפי, אך לא את תשובתי אליו.

"גם תשובתו של בלס, שניתנת 9 שנים לאחר מעשהו, אינה מסבירה כיצד הנחיית יועץ העושה שימוש בביטוי 'שומר סף', שאין חולק שהממשלה דחתה, היא כדבריו 'על דעת הממשלה'.

"טענתו של בלס ביחס ליועץ משפטי של רשות המקומית אינה מעלה ואולי אף מורידה. פסיקה זו ניתנה בעשור הקודם, עשור שביחס אליו טענתי שמושג שומר הסף החל להתעצב במהלכו. אין בפסיקת בתי המשפט התייחסות ליועץ משפטי לממשלה כשומר סף, וזאת עד לעשור הנוכחי. הכול כפי שציינתי במאמר. השוואה בין רשות מקומית לבין הממשלה היא השוואה בין תפוחים ואגסים. בין השאר, בשל העובדה שפקודת העיריות מאפשרת לרשות להסתמך על חוות-דעת שונה משל יועצה המשפטי. אפשרות שכמעט ונשללה ממנה לפני מספר שנים בעקבות פסיקת בית המשפט אשר צמצמה את תחולת הסעיף הנ"ל".