"עשרות מיליארדי דולרים בקנה": פרופ' איתן ששינסקי ורשות המסים מגיבים לביקורת על מיסוי מאגרי הגז

מאמר הדעה מאת אבישי עובדיה מהשבוע שעבר ("ההר הוליד עכבר", בנושא מיסוי מאגרי הגז) עורר רושם לפיו לאחר חוק ההיטל משנת 2011 לא חל שינוי משמעותי בהכנסות הממשלה מרווחי מאגרי הגז (Government Take = GT). נזכיר כי ה-GT לפני החוק היה 25% - הנמוך בעולם! מה קרה בעקבות החוק?

עד סוף 2017 נצברו, על פי החשכ"ל, 459 מיליון שקל בגין היטל ששינסקי. בשנים הבאות צפויים לזרום לקרן ההיטל עוד עשרות מיליארדי דולרים מבעלי הזכויות במאגרי תמר, לוויתן, כריש ותנין.

ניקח לדוגמה את חזקת תמר. החל משנת 2013 (שנת תחילת ההפקה המסחרית) ועד 2018 שילמו השותפים במאגר הגז תמר למשרד האנרגיה למעלה מ-4 מיליארד שקל בגין תמלוגים, ועוד סכומים נכבדים נוספים למס הכנסה. החל משנת 2020 יצטרף ל-GT גם היטל ששינסקי, והוא צפוי להעלות את ה-GT ל-59% מסך הרווחים מהמאגר לכל שנות פעילותו. שיעור ה-GT הצפוי ממאגר לוויתן שיתחיל להפיק גז לקראת סוף השנה הוא 62% מהרווחים הנצברים. מסקנה: חוק ההיטל העלה את ה-GT של ישראל באופן דרמטי לרמה הממוצעת במדינות ה-OECD המפיקות גז.

ועתה התייחסות למספר אמירות שגויות במאמר (במסגרת שהוקצתה לתגובתנו נתייחס רק לחלקן):

1. תמלוגי העל המשולמים לשותף הכללי גורמים להעברת רווחים אליו ופוגעים קשות במיעוט.

המחוקק היה מודע לקיומם של תמלוגי העל שבאמצעותם יכול שותף כללי, או כל מי שסיכם עם שותפות הגז (לדוגמה, גיאולוג), למשוך כספים מהשותפות כאחוז מההכנסות או מהרווחים שלה, ולהקטין בכך את חלקם ביתרת הרווחים של יתר השותפים (בעיקר מחזיקי יחידות ההשתתפות מן הציבור). לפיכך נקבעו בחוק הוראות המתייחסות לתמלוגי-העל:

חוק ההיטל לא מתיר ניכוי תמלוגי-על לצרכי חישוב ההיטל. אי התרתם בניכוי גורמת להגדלת תשלומי ההיטל למדינה. יתרה מכך, בחוק ההיטל נקבע מנגנון המיטיב דווקא עם הציבור. בהתאם למנגנון, אם שותפות גז משלמת היטל, השותף הכללי ומי שקיבל תמלוג-על ישלם ראשון על חשבון ההיטל החל על השותפות, וזאת לפני שהשותפים וציבור המחזיקים ביחידות ההשתתפות ישלמו את חלקם בהיטל. גובה ההיטל החל על מקבל תמלוג-על הוא סך תמלוגי-העל שקיבל בשנה, כפול שיעור ההיטל החל על השותפות באותה שנה. לדוגמה: רווחים - 200, שיעור ההיטל- 50%, ההיטל - 100=50%*200; תמלוגי-על לשותף הכללי - 120, ההיטל על השותף הכללי - 60=50%*120. ההיטל שישלמו השותפים: 40=100-60; כך ייוותרו לבעלי יחידות ההשתתפות יתרות עודפים גבוהות יותר לחלוקה.

2. העלאת שיעור מס ההכנסה והתמלוגים על שותפויות הגז הייתה רווחית יותר למדינה ועדיפה על מנגנון היטל מסובך.

האמירה איננה נכונה. יתרונם של התמלוגים הוא אכן בפשטותם ובאחידותם, ולכן הם הושארו על כנם גם לאחר חקיקת חוק ההיטל. אולם שיעורם לא הועלה מכיוון שמהלך זה היה פוגע בכדאיות ההשקעה בחיפוש ובפיתוח מאגרי גז, והיה יוצר תמריצים שליליים על היקף התפוקה בענף ומספר החברות בו. חיסרון נוסף שיש לתמלוגים הוא שהם רגרסיביים, כלומר שיעור התמלוגים מהרווחים ילך ויקטן ככל שהרווחים גדלים.

לעומת זאת, מנגנון ההיטל שנקבע בחוק הוא פרוגרסיבי, כך שככל שהרווח גדל, ההיטל גדל. ההיטל מתאים את עצמו לרמת הרווחיות של כל מאגר גז. כך לגבי מאגרי גז רווחיים מאוד, מחד המנגנון מעודד השקעות גבוהות על ידי היזמים כמו קידוחים במים עמוקים (באמצעות החזר ההשקעה בתוספת רווח נורמטיבי טרם תחילת גביית ההיטל), ומאידך גובה המנגנון מהיזמים את החלק הראוי ברנטה הכלכלית.

3. השותפויות מקדמות יצוא גז כי אין עליו היטל.

האמירה אינה נכונה. ההיטל חל גם על יצוא גז. רק על רכיב ההכנסות הנובעות מהובלת הגז ליצוא לא חל ההיטל. אך כנגד זאת, ההשקעות עתירות ההון להקמת הצינורות והמתקנים להובלת גז ליצוא אינן מותרות לצורך חישוב ההיטל, ובכך לא גורמות להקטנת ההיטל או לדחייתו לעתיד.

4. מיזם תמר יכול לנכות תשלומים לחיפוש שדה גז אחר בשטח הרישיון.

האמירה אינה נכונה. המחוקק רצה לתמרץ חיפושי גז נוספים בשטחי חזקות הגז, שכן כל כמות גז מסחרית שתימצא בהן ותימכר, תגדיל את תשלומי המסים וההיטל מהחזקות. לפיכך מתיר החוק ניכוי תשלומים בגין חיפושי גז נוספים. בניגוד לנטען במאמר, תשלומים בגין קידוחים מחוץ לשטח החזקה אינם ניתנים לניכוי לצורך חישוב ההיטל.

5. חוק ההיטל העניק פקטורים להשקעות שמקטינים ודוחים את ההיטל.

הרציונל במתן פקטור להשקעות חיפוש גז הוא לתמרץ ביצוע חיפושים, שכן הם ברמת סיכון גבוהה, מאחר שבשלב החיפוש אין ודאות למציאת גז. הרציונל במתן פקטור להשקעות הקמה של מתקני הפקת הגז הוא הכרה בהוצאות מימון נורמטיביות על השקעות ההקמה, וזאת כתחליף להתרת ניכוי הוצאות מימון שאינן מותרות בניכוי בחישוב ההיטל. תשלומים בגין הוצאות מימון אינם מותרים בניכוי לצורך חישוב ההיטל, כדי לא לעוות את שיקולי בעלי הזכות במיזם בשאלת מימון מיזם הגז באמצעות הון עצמי או הון זר. הוצאות המימון הנורמטיביות המחושבות בהתאם לריבית הליבור פלוס 3% אינן מגדילות את ההשקעה מדי שנה כנטען במאמר, אלא בתקופת ההקמה של מיזם הגז בלבד.

הערות ותיקונים נוספים למאמר:

בחישוב ההיטל לא רק התשלומים צמודים כנטען במאמר, אלא גם התקבולים.
מחקיקת חוק ההיטל ועד לתחילת תשלום ההיטל מתמר יעברו 8-9 שנים, ולא 10-11 שנים כנטען במאמר. אולם המועד הרלוונטי לחישוב מניין השנים הוא מיום תחילת הפקת הגז בתמר (סוף מארס 2013) ועד לתחילת תשלום ההיטל - כ-7 שנים בלבד.
שלא כנטען במאמר, לא הייתה תוספת לחוק ההיטל בשנת 2015 בעניין תשלומים בגין חיפוש שדה גז אחר באותו רישיון.

לסיכום, המאמר של אבישי עובדיה בעצמו הוליד עכבר, ומעתה אמרו: חוק היטל ששינסקי הוליד הר הכנסות לאוצר המדינה. 

כותבי המאמר הם פרופ' איתן ששינסקי, שעמד בראש ועדת ששינסקי שמינה שר האוצר יובל שטייניץ, לבחינת מדיניות המיסוי של תגליות גז טבעי ונפט בישראל, אשר מסקנותיה הסופיות ניתנו בינואר 2011 , ורו"ח שלומי פיליפ, מנהל בכיר בתחום עלויות חקיקה בחטיבה לתכנון וכלכלה ברשות המסים.

תגובת אבישי עובדיה לתגובת ששינסקי ופיליפ

הם בורחים מהאמת: החלוקה לא הגיונית

התגובה של פרופ' ששינסקי ושלומי פיליפ למאמרי מהשבוע שעבר, "היטל ששינסקי הוא בדיחה", מלמדת אותי שהם בורחים מהאמת: חלק גדול מהתגובה שלהם מתייחס לנושאים אחרים ולא להיטל עצמו, שהוא ליבת החוק. תגובתם מתייחסת לתשלום הכולל הגדל של השותפויות (לרגע לא נאמר שהתשלום לא יגדל - מצאו גז, אז ברור שהמדינה תקבל יותר).

כמו כן, הם אמנם מתייחסים לתמלוגי העל לשותפים הכלליים, ששם כאמור נמצאת הבעיה הגדולה, אבל רק מוכיחים (בדוגמה למטה) כי חלוקת הרווחים בין השותף הכללי לבין המחזיקים (לרבות מהציבור) אינה פרופורציונלית.   

אני עדיין חושב שנוסחת היטל ששינסקי מותירה מקום גדול לפרשנויות (ואגב, גם שותפויות הגז חושבות כך), שהיא מורכבת מדי ומגלמת הנחות גדולות לשותפויות הגז - הכול חשבון פשוט. אני עדיין חושב שהיה צריך לייצר משהו פשוט ונוח כדי להשית היטל/מס על השותפויות. אני עדיין סבור שלגבות היטל ב-2020 ואילך (במקרה הטוב, אם בכלל), זאת בדיחה.  

מעבר לכך, זה שששינסקי וברשות המס חושבים שהם יצליחו לגבות סכום נאה מההיטל, עדיין, לצערי, לא אומר שהם יצליחו. ממגדל השן, הדברים נראים אולי פשוטים. המציאות קשה יותר.