הפרויקטים של פינוי-בינוי רשמו שיאים, אך הפריפריה מחוץ לתמונה

ביום חמישי האחרון פרסמה הרשות להתחדשות עירונית נתונים ראשונים על ביצועי פרויקטים שבאחריותה. מהנתונים עולה אופטימיות רבה: בשנתה השנייה, הרשות הממשלתית לא רק עמדה ביעד שנקבע לה במסגרת התוכנית האסטרטגית לדיור - 9,000 היתרים - אלא חצתה אותו בכמעט 50% והגיעה להנפקת היתרי בנייה ל-13,133 יחידות דיור.

אין ספק שמדובר בהצלחה רבה, ואולי אפילו בפריצת דרך בתחום זה, שנחשב לכל כך בעייתי. אולם מתברר שרף אחד טרם נחצה, והוא הגעתה של התוכנית הלאומית גם לפריפריה. יתרה מכך, יש חשש אמיתי שמדיניות הממשלה תורמת תרומה כבדה להרחקה של פרויקטי פינוי-בינוי מהפריפריה.

הנתונים הם חד-משמעיים: מתוך עשר הערים שבהן מבוצעים כיום פרויקטים של פינוי-בינוי, שמונה הן תל-אביב וסביבתה, ומחוצה להן נמצאות רק חיפה ונהריה. "גלובס" יצא לבדוק מדוע זה קורה?

א. בעיית המכפיל: "אשקלון זה אפילו לא פריפריה עמוקה"

"אני מנסה להקים פרויקט במיקום הטוב ביותר באשקלון ולא מצליח. ואשקלון זו אפילו לא פריפריה עמוקה. יש אזורים מעבר לבאר-שבע, או שלומי, שלא תהיה בהם התחדשות עירונית לעולם", אומר דידי ימין, בעל קבוצת ימין נסים וסגן יו"ר ארגון הקבלנים של אשקלון והסביבה.

לפני שמונה שנים החל ימין לנסות ולקדם פרויקט של פינוי-בינוי בשכונת נעוריו, על גבול השכונות ברנע ואפרידר. התוכנית כוללת הורדת ארבעה מבנים ישנים, שבהם 72 יחידות דיור סך-הכול, והקמת ארבעה מגדלים של 28 קומות ו-500 יחידות דיור תחתם. כלומר, מכפיל 7.

מהו מכפיל? מכפיל הוא היחס בין מספר הדירות המתוכננות לעומת אלה הקיימות. לדוגמה, בבניין שבו מספר הדירות הקיים הוא 10 ומספר הדירות החדשות הוא 30, המכפיל הוא 3 (או אחד לשלוש), והמשמעות היא שצריכים להוסיף מספר כפול של דירות על אלה הקיימות. כשהיחס הוא 4, אז צריך להוסיף פי 3 דירות חדשות לקיימות. לפרויקט של ימין צריך להוסיף פי 6 דירות.

מדוע צריך? התשובה פשוטה - המכפיל הוא זה שמייצר את ההיתכנות הכלכלית לפרויקט. יזמי הפרויקט מביאים בחשבון, כי לאחר הקמתו, התושבים המקוריים יקבלו את הדירות שנלקחו מהם לצורך הקמת הפרויקט, ואת יתר הדירות יוציאו היזמים למכירה בשוק החופשי. לא פעם בוחרים בעלי דירות ישנות למכור את זכויותיהם ליזמים, ולקבל במזומן את תמורת הדירות החדשות שהם אמורים לקבל בפרויקט.

אבל איך קובעים את אותו מכפיל? "מכפיל הוא משתנה מורכב מאוד שמושפע ממחירי דירות, צפיפות מקור, כלומר הצפיפות הקיימת של הפרויקט הנבדק, עלויות הבנייה, הרווח היזמי והתמורה לדייר", מסביר הכלכלן ישראל קורץ, שמלווה פרויקטים רבים של התחדשות עירונית ברחבי המדינה.

המורכבות הזו גוררת עימה לא מעט בעיות, משום שחלק מהמרכיבים הכלכליים שמעודדים את ההתחדשות העירונית, הם בעייתיים בפני עצמם.

1. עליית מחירי הדירות: "אחד מהגורמים הקריטיים ביותר שהשפיעו על הורדות המכפיל היו עליות המחירים", מספר קורץ, "לפני שבע-שמונה שנים המכפיל בפתח-תקווה הגיע ל-5-6, ואילו היום זה ירד ל-4; בנתניה אני מלווה פרויקט ככלכלן, ואז הערכתי אותו לפי מכפיל 6, כי מדובר באזור מאוד חלש בעיר. היום טוענים, שמכפיל 4 הוא גבוה מדי לפרויקט הזה".

2. הרווח היזמי ודירות התמורה לדיירים: גורמים נוספים שמשפיעים על המכפיל, הם הרווח היזמי ודירת התמורה לדייר. ככל שאלה גבוהים יותר, הפרויקט מתייקר והמכפיל חייב לעלות. כיום התקן השמאי מספר 21 גורס, כי רווח יזמי סביר בפרויקט פינוי-בינוי אמור להגיע ל-30%-25% על העלויות, וכי בעלי הדירות צריכים לקבל דירות שגדולות ב-25 מ"ר מהדירות הקיימות. אלה שני גורמים בעייתיים, ויש כיום קולות שסבורים כי יש להקטין הן את הרווח היזמי והן את דירות התמורה לדיירים. ואולם אם יעשו זאת, עלולים שני הצדדים הללו להכשיל את הפרויקטים, כי בסופו של דבר הסיכון שהם לוקחים על עצמם הוא רב מאוד: היזם יודע שמדובר בפרויקטים לטווח רחוק שנמשכים לעתים 10 שנים ויותר, שנושא לצידו סיכונים רבים, ואילו הדיירים יודעים שהם מקריבים את דירותיהם הקיימות, שייהרסו, ועומדים לעבור שנות חוסר ודאות וחרדה, עד שהדירות החדשות יהיו מוכנות.

אומנם בשנים האחרונות הצליחו להפחית חלק מהסיכונים לדיירים, באמצעות ערבויות שונות, אולם כל הסתבכות של היזם, תגרור עימה הסתבכות של הפרויקט, על דייריו.

3. עלויות הבנייה: עלויות הבנייה עומדות היום על כ-5,000 שקל למ"ר, שזו עלות גבוהה. מדד תשומות הבנייה בשנה שעברה עלה ב-2%, וגם ייקר את העלויות. בעיה נוספת היא, שכשהבניין גובה - עולות עימו גם עלויות הבנייה לדירה. לכן צריך להביא בחשבון, שכשהמכפיל עולה - עלולות גם העלויות לעלות עימו.

לכן, מכל בחינה שהיא עדיף מכפיל נמוך: פרויקט פשוט יותר לתכנון ולניהול, מהיר יותר מבחינת קידום, מקים עליו פחות מתנגדים מהשכנים ומצד הרשויות, וגם זול יותר מבחינת עלויות בנייה.

הבעיה היא שאין היום הרבה מקומות במדינה שבהם יש מכפילים נמוכים. בפרק הדיור בדוח השנתי שפרסם בנק ישראל בשבוע שעבר הוא פרסם מכפילי צפיפות ממוצעים, על סמך פרויקטים של פינוי-בינוי שאושרו. וכך עלה, כי במחוז תל-אביב, כלומר בעיר תל-אביב ובשכנותיה, המכפיל מגיע ל-3.5. בירושלים הוא מגיע ל-4, בחיפה ל-4.3, במחוז המרכז ל-4.4, בצפון ל-4.8 ובדרום ל-5.5.

ואולם יש מלכוד עם נתוני הפריפריה: במחוז דרום אושרו תשעה פרויקטים של פינוי-בינוי, רובם באשדוד, ואילו במחוז הצפון אושרו ארבעה פרויקטים בלבד, כולם בנהריה. ברור, לפיכך, שהמכפילים ברוב ערי הפריפריה גבוהים בהרבה ממה שהובא בנתוני בנק ישראל, עד כדי מחיקת היתכנות כלכלית ו/או תכנונית לפרויקטים של פינוי-בינוי.

נחזור לפרויקט של ימין באשקלון. המכפיל 7 אליו הגיע בפרויקט שלו, הוריד למעשה את ההיתכנות הכלכלית, אבל מה שקבר לגמרי את הפרויקט היה שיעור הרווח אליו הגיע: 14.5% בלבד - כמעט מחצית מהנקוב בתקן 21. זו אינה הרווחיות שיזם יכול לצפות לה בפרויקט מעין זה.

"לרווח הזה הגעתי אחרי שנטרלתי את היטלי ההשבחה וזה מאוד עגום מכמה היבטים", אומר ימין, "בתל-אביב, אפילו במקומות לא הכי טובים, למשל בפלורנטין, אתה יכול להגיע למכפיל 3 בלי להתאמץ מדי, ואחרי ששילמת היטל השבחה. כאן, במקום הכי טוב באשקלון אתה מגיע למכפיל 7, עם רווחיות כזו נמוכה, וכל זה אחרי שקיבלת פטור מהיטל השבחה - מה שלא בטוח שיתנו? אז מה אתה חושב שקורה בשכונות חלשות יותר? אני אספר לך מה קורה: מסתובבים שם יזמים ומחתימים את השכנים. שאלתי את היזמים: למה אתם עושים את זה? הרי במקומות האלה תגיעו למכפיל 10, למכפיל 12 ולא יהיה כלום".

התשובה שנענה ימין על שאלתו, תובא בהמשך. אבל הבעיה אינה נחלתה של אשקלון בלבד: "קח לדוגמה את באר-שבע. ניסיונות לעשות בעיר פינוי-בינוי העלו שהדבר אפשרי רק אם יקימו שם מגדלים של 25-30 קומות. העירייה אומנם מאפשרת הקמת מגדלים כאלה בשדרות רגר המרכזיות, אולם ברחובות עורפיים הדבר לא ניתן", אומר קורץ.

וכך נכתב בדוח האחרון של בנק ישראל בפרק הדיור: "דרושים מכפילים גבוהים כדי להגיע לרווחיות באזורים שמחירי הקרקע בהם נמוכים, ולעתים הדבר אינו ישים מבחינה תכנונית. זוהי אחת הסיבות המרכזיות לכך שבפריפריה מקדמים מעט פרויקטים, רובם בנהריה שבמחוז הצפון ובאשדוד שבמחוז הדרום".

אבל האמירה אינה מדויקת. גם במקומות רבים במרכז הארץ יש לא מעט בעיות עם פרויקטים של פינוי-בינוי. למעשה, ניתן למפות את אזורי ההיתכנות של פינוי-בינוי בין אשדוד בדרום לנתניה בצפון ויהוד והוד-השרון וכפר-סבא במזרח. מחוץ לאזור הזה, ישנם איי היתכנות כמו חיפה וירושלים. קורץ סבור, כי המחיר המינימלי של דירה קיימת שמאפשר פרויקט של פינוי-בינוי הוא 17 אלף שקל למ"ר, כשמתחתיו המכפילים צריכים לגדול אל מעל לסביר, הרווחיות תצנח, והבעיות התכנוניות יעלו.

"אפילו במקום כמו חדרה קשה לעשות פינוי-בינוי", מספר קורץ, "די בזה שהעירייה תדרוש הקמת חניונים תת קרקעיים, כדי להסיר את ההיתכנות. בלוד וברמלה אין היתכנות בכלל לפרויקטים כאלה. גם בנתניה ובחיפה לא, בכל מקום זה יימצא אפשרי".

ב. מדיניות הממשלה: מציפים בדירות חדשות

מדיניות הדיור מהשנים האחרונות אינה מועילה לעניין. להפך. הסכמי-הגג שנחתמו עם הרשויות המקומיות, בעיקר בפריפריה, מעודדות הקמת שכונות חדשות, שרבות מהן מתוכננות באמצעות הוועדה לקידום מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל) על שטחים פתוחים ומיועדות לבנייה עממית, בין היתר במחיר למשתכן. התוצאה האפשרית: היצעי דירות מוגברים בשכונות חדשות, שייתרו את הפרויקטים של פינוי-בינוי שממילא מורכבים וממושכים בהרבה.

באם ההיצפים הללו, שניכרים כבר היום באזורי עפולה, הקריות, באר-שבע, קריית גת ובמקומות נוספים, יגרמו גם לירידות מחירים, הדבר יביא גם לצורך להעלות את המכפילים באותם מקומות, או במילים אחרות - להשבית בהם את תוכניות ההתחדשות העירונית.

ג. קרקע משלימה: טוב רק על הנייר

נחזור לשאלה של ימין ליזמים שפועלים בשכונות לא מבוקשות באשקלון, מדוע הם יוזמים את הפרויקטים, אף שהמכפילים שם מגיעים למספרים אסטרונומיים. "הם ענו לי, שהם בונים על קבלת קרקע משלימה", מספר ימין.

"קרקע משלימה" היא חטיבת קרקע של רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), שמתוכננת להינתן ליזמים בפרויקטים של פינוי-בינוי, שבהם המכפילים גבוהים מדי. הקרקע נמצאת בסמיכות למקום הפרויקט, וזכויות הבנייה שניתנות בה, אמורות לסבסד את ההיתכנות החסרה בפרויקטים הללו.

הנוהל הזה הוא טוב על הנייר, אבל מומש עד כה רק בפרויקט אחד בראשון-לציון.

"אני עובד על פרויקט של פינוי-בינוי בשדרות ירושלים בלוד, ליד בית המשפט, שבמהלכו אמורות להיבנות 220 יחידות דיור במקום 30, כלומר מכפיל 7, בדומה לאשקלון, ועדיין צריך קרקע משלימה", מספר ימין, "העירייה יודעת את זה והיא הולכת איתנו, אבל אין בכלל נהלים לקבלת קרקע משלימה ולכן זה תקוע. אולי צריך חקיקה. גם באשקלון דיברו על הקצאות של קרקעות משלימות במגרשים חדשים של רמ"י, כדי לעודד התחדשות עירונית בעיר, אבל אין הנחיות ואין מי שיודע איך עושים את זה".

מעבר לזה, אנשי נדל"ן לא בונים על זה כעל פתרון קסם. באשקלון ובלוד יש אולי קרקעות מדינה רבות לצד הערים, שמהן ניתן יהיה להקצות קרקעות משלימות, ואולם במקומות אחרים אין קרקעות כאלה.

בשורה התחתונה: ההתכווצות לכיוון תל-אביב רק תגדל

אז מה עושים? כרגע לא נראה שלמישהו יש פתרון קסם. סביר להניח שההתחדשות העירונית במרכז תמשיך לעלות, ואולם כשמחירי הדירות ירדו - וזה רק עניין של זמן מתי זה יקרה - אזור המחיה של הפינוי-בינוי, שמצומצם גם היום, יתכווץ עוד יותר לכיוון תל-אביב.