בג"ץ: העסקת רואי חשבון חיצוניים כמבקרי פנים ע"י החברות הממשלתיות מגבירה ניגודי עניינים

העברת ביקורת הפנים בחברות ממשלתיות מחברת רואי חשבון חיצונית לידי מבקר פנים עובד החברה "מסייעת לצמצום ניגוד העניינים המתקיים במצב שבו המבקר החיצוני עשוי להיות משרתם של מספר אדונים" - כך כותבת שופטת בית המשפט העליון דפנה ברק-ארז במסגרת החלטת בג"ץ לדחות עתירה שהגישו לשכת רואי החשבון ורו"ח קובי נבון נגד נוהל חדש של רשות החברות הממשלתיות המחייב חברות גדולות להעסיק מבקר פנים פנימי.

בפסק הדין מתחה השופטת ביקורת על רו"ח נבון, שטען בין היתר כי "התנכלות אישית כלפיו" הייתה המניע לנוהל החדש, וכתבה כי "טענה זו לא גובתה בתשתית ראייתית מספקת, ומהיבט זה ניתן אף להצטער על עצם העלאתה".

רו"ח נבון ולשכת רואי החשבון חויבו בהוצאות משפט בגובה 20 אלף שקל כל אחד. את פסק הדין כתבה כאמור שופטת בית המשפט העליון דפנה ברק-ארז, ואליה הצטרפו השופטים אלכס שטיין ויעל וילנר.

פסק הדין העלה שאלות הקשורות למידת ההתערבות המותרת לרשות החברות בניהול החברות הממשלתיות, על רקע הטענה כי התערבות זו פוגעת בניהול החברות על-פי שיקולים עסקיים טהורים. בהקשר זה קבעה ברז-ארז ברמה העקרונית כי "עצמאותן העסקית של החברות הממשלתיות הלכה יד ביד, כבר מראשית הדרך, עם ההכרה בתפקיד המכוון והמפקח של רשות החברות הממשלתיות, ככל שלא מדובר בפעילות העסקית עצמה. המשקל הרב שניתן לסוגיית הפיקוח מתיישב עם היקף פעילותן הנרחב של החברות הממשלתיות, שליטתן על שירותים חיוניים והשפעתן הניכרת על המשק הישראלי".

ב-29 לינואר פרסמה רשות החברות הממשלתיות, בניהולו של עו"ד יעקב קוינט, נוהל הקובע נורמה של העסקת מבקרי פנים In-house בחברות ממשלתיות. הנוהל נקבע חובה בחברות המעסיקות 50 עובדים ומעלה (מסיווג 7), ובחברות קטנות יותר אפשרה הרשות לדירקטוריון להחליט על העסקת מבקר פנים חיצוני, אך תוך קציבת כהונתו לחמש עד שבע שנים.

הנוהל גובש בתום הליך שיזמה רשות החברות בשנת 2017 במטרה לחזק את שומרי הסף בחברות הממשלתיות. בנוסף למערך הביקורת הפנימית נבחנו במסגרת זו מערכי הייעוץ המשפטי, ניהול הסיכונים הפיקוח והבקרה בחברות התחבורה והאתיקה. במסגרת חיזוק מערך הייעוץ המשפטי למשל מקדמת הרשות הסדר דומה המחייב חברות ממשלתיות להעסיק יועץ משפטי פנימי, וכן הוראה שתחייב את אישור הרשות למינוי או הפסקת כהונתו של יועץ משפטי.

הנוהל החדש בנושא מבקרי פנים עורר תרעומת בקרב רואי החשבון, על רקע מציאות שבה זוכים משרדי רואי החשבון בעבודת ביקורת פנים בחברות הממשלתיות בהיקף העשוי להגיע למיליוני שקלים לחברה. כשבועיים לאחר פרסום הנוהל פנו רו"ח קובי נבון ולשכת רואי החשבון לרשות החברות ודרשו לבטל את הנוהל. לבקשת לשכת רואי החשבון הצטרף, למרבה ההפתעה, גם איגוד המבקרים הפנימיים. במרץ השנה עתר נבון לבג"ץ, לאחר שהניסיונות להגיע להסכמה עם רשות החברות לא צלחו, וחודשיים לאחר מכן הצטרפה לעתירה גם לשכת רואי החשבון.

חודש לאחר מכן הגישה להב, לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל, בקשה להצטרפות להליך כידידת בית משפט, בנימוק שבדרך זו היא מבקשת "להציג את השלכותיו של החוזר על מבקרי הפנים העצמאיים, אשר על-פי הנטען צפויים להיפגע ממנו".

בין היתר טענו נבון ולשכת רואי החשבון בעתירה כי רשות החברות הממשלתיות "אינה מוסמכת לתת לחברות ממשלתיות הוראות המתערבות בניהול עסקיהן", משום שאלה צריכות להתנהל על סמך שיקולים עסקיים בלבד; כי נפלו פגמים פרודצדורליים בהליך פרסום הנוהל; כי נפגע חופש העיסוק של רואי החשבון; כי הנוהל פוגע בשיקול-דעתו העצמאי של הדירקטוריון בעניין מינוי המבקרים הפנימיים; וכן כי ועדה ציבורית בראשותו של השופט ורדימוס זיילר, שדנה בנושא בתחילת שנות ה-90, החליטה כי לא לקבוע הוראות מחייבות.

בנוסף טענו העותרים כי להעסקת מבקרים פנימיים במיקור חוץ יש יתרונות על פני העסקתם כשכירים - כגון היעדר תלות במושא הביקורת, היעדרם של יחסי קרבה וכן עלויות קטנות יותר שיוטלו על החברות.

בפסק הדין דחתה השופטת ברק-ארז את טענות העותרים אחת לאחת. באשר לטענה כי לרשות החברות אין סמכות להתערב בניהולן של החברות הממשלתיות, קבעה ברק-ארז כי "פרשנות צרה זו עלולה לפגוע באינטרס הציבורי, תוך כרסום בהיבט חשוב וחיוני בפעילותה של הרשות, שהיא גוף מפקח אשר המלצותיו מבוססות על מומחיות, ידע וניסיון".

בנוסף שיבחה השופטת את ההליך שקדם לפרסום הנוהל, וקבעה כי מדובר בהליך משמעותי אשר "לא נעשה כלאחר יד, אלא בהתבסס על נתונים רלוונטיים ותוך התייעצות בגורמים המתאימים והתחשבות בעמדותיהם".

באשר לטענה על התערבות בשיקול-דעתם של הדירקטוריונים, כתבה ברק-ארז כי "המלצותיה של הרשות לחברות הממשלתיות אינן עומדות בסתירה לחובתם של הדירקטורים לפעול באופן עצמאי לטובת החברה. דומה כי ברקע טענותיהם של העותרים עומדת ההנחה כי הדירקטוריון ייטה ללכת 'בדרך המלך' של פעולה לפי הוראות החוזר, ולא 'ליטול סיכון' של סטייה ממנו. אולם, דומה כי הנחה זו היא מפליגה יתר על המידה".

גם הטענה בדבר עדיפות מודל הייעוץ החיצוני נדחתה על-ידי בית המשפט. "מתכונת ההעסקה המוצעת תסייע לצמצום ניגוד עניינים המתקיים דווקא במצב הנוכחי, בו המבקר הפנימי עשוי להיות משרתם של מספר אדונים", כתבה ברק-ארז. "בנסיבות אלה, ובשים לב כאמור לשיקול-הדעת המסור לרשות בעניין, לא מצאנו כי חששם של העותרים בנושא זה מבוסס דיו. לצד זאת, חזקה על הרשות שתדע לקבוע, במקרה הצורך, מנגנונים מתאימים להבטחת עצמאותו של המבקר הפנימי השכיר".