כך נולד דוח המבקר על הגירעון, וכך הוא רוקן מתוכן

1. דברים שקורים באוצר נשארים באוצר: מדוע רוכך הדוח של מבקר המדינה שעוסק בגירעון?

דמעות זלגו על לחייו של שר האוצר משה כחלון בעת שסיפר לקהל איך אביו עובד הקבלן נאלץ לאכול סנדביץ' על הרצפה בעבודה, משום שלא הורשה להיכנס לחדר האוכל כאחד העובדים הקבועים. הנאום של כחלון בכנס העובד המצטיין של משרד האוצר ב-5 לינואר נועד להיות נאום בחירות. מבחינת כחלון, הנאום לא היה רק הזדמנות להתפאר בהישגיו - זו הייתה גם הזדמנות להתחשבן עם מבקריו בעיתונות הכלכלית, באקדמיה ובמקומות נוספים שהאשימו אותו כי הוא נוהג בחוסר אחריות ובפופוליזם כשהוא מגדיל תקציבים חברתיים.
לכל אותם מבקרים שלא יודעים מחסור מהו, הכין שר האוצר הפתעה.

"לפני שעה", הכריז בנימה חגיגית, "הודיע לי החשב הכללי של המשרד רוני חזקיהו שהגירעון לשנת 2018 - הוא לא 3.6 ולא 3.5 ולא 3.4 אחוזים. חברים, משרד האוצר עמד בדיוק ביעד שהצבנו לנו בשנת 2017 אתם העובדים עמדתם ביעד. לא סטינו באגורה, באגורה! עכשיו גם יספרו לכם שזה לא 3.5% כי שיחקו במספרים. שלא יספרו לכם סיפורים אין מושג כזה לשחק במספרים. זה שטויות, זה קשקוש. כל המספרים האלה מפוקחים על-ידי חברות בינלאומיות... בעיתונים שלנו אפשר להגיד ‘שיחקו במספרים', אבל שם אי אפשר להגיד שיחקו במספרים".

בימים האחרונים הפיץ מבקר המדינה את הטיוטה האחרונה של הדוח על הגירעון. למבוקרים ניתן סבב אחרון להערות. הטיוטה הסופית כוללת כמה עשרות עמודים והיא רזה ביחס לקודמותיה. פרקים שלמים הוסרו ממנה, כפי שנחשף אמש כאן ב"גלובס". חלק מהאירועים שאתם עומדים לקרוא כאן לא צפויים להופיע בה ואת השורה התחתונה כבר מסר מבקר המדינה בכנסת - הפעולות שביצעו באוצר לרבות שר האוצר עצמו אינן עולות לכדי חריגה מסמכות.

חלקים רבים שרוככו או הוסרו נוגעים למערכות היחסים באוצר. עשרות התכתבויות פנימיות ותכתובות סמסים שהגיעו למבקר לא יראו אור וייתכן שבצדק. אלא שלאירועים שאנחנו עומדים לתאר כאן כעת יש חשיבות ציבורית, גם ללא מסקנות אישיות. לתקינות הליכי העבודה במשרד האוצר וההשפעה על פרמטרים משקיים יש ערך היסטורי, גם ללא כניסה לנבכי המריבות הפסונליות באוצר. מהטעם הזה, אנחנו מבקשים לחשוף כאן בהרחבה את המחלוקות, התהיות והאירועים שנלוו לפרסום נתוני הגירעון. כיצד הדברים יתבטאו במדויק בדוח של המבקר, ימים יגידו.

יחד עם זאת חשוב להדגיש כי כפי שגילה אתמול המבקר בעצמו גם הטיוטה האחרונה, המרוככת מעוררת מחלוקת פנימית בתוך משרד מבקר המדינה - מחלוקת שאילצה אותו לדבריו להתערב אישית על-מנת להביא להכרעה. המחלוקת במשרד מבקר המדינה היא הד קלוש לסערה שמעורר הדוח במשרד האוצר שמתחלק למעשה בין אלו שסבורים כי הדוח המתוקן צפוי להיות מקצועי ומדויק אחרים סבורים שנעשו בו הנחות משמעותיות לשר האוצר ומקורביו.

 האם האוצר ניסה לשפץ את נתוני הגירעון כדי לעמוד ביעד השנתי

בסופו של יום, כאמור, הגירעון לשנת 2018 הסתכם ב-2.9% תוצר. אלא שהדברים מעט שונים. נקדים ונאמר כבר כאן: גם אם אף נתון לא זוייף ולא בושל, וכל מה שנעשה - נעשה כחוק, ברשות ובסמכות, עולה מכל הפרשה הזו שאלה אחת מטרידה: האם השאיפה העזה של כחלון להוכיח למבקריו שהם טועים, האם הצורך העז להראות "שלא סטינו באגורה" מיעד הגירעון - הובילה לשינויים חשבונאיים בנתוני הגירעון, ולמשבר פנימי עמוק במשרד האוצר?
הרושם של בכירים באוצר, גם בסביבתו של השר הוא שלא היה קורה שום אסון אילו שנת 2018 הייתה מסתיימת בגירעון של 3% או אפילו 3.1% - טיפה מעל היעד שנקבע. אלא שכחלון בחר בדרך אחרת, של "אפילו לא אגורה אחת".

חצי שנה לאחר הנאום של כחלון בכנס האוצר בבנייני האומה בסביבות חודש יולי נחתה על שולחנו של שר האוצר טיוטת דוח מבקר המדינה. הדוח עסק בהתנהלות האוצר בנושא הגירעון. כפי שנחשף ב"גלובס" השבוע, מי שנחשף לדוח התרשם כי צמרת האוצר שקועה עד צוואר בחילופי האשמות ובהכפשות הדדיות. "לכל מי שקרא את הטיוטה היה ברור מה אמרו באגף התקציבים על החשב הכללי ומה אמרו בלשכת המנכ"ל על אגף התקציבים", אמרו ל"גלובס" גורמים שנחשפו לטיוטה. אבל החלק החמור יותר מבחינת כחלון, טוענים גורמים שקראו את הטיוטה, הייתה הנימה הכללית של הדוח, שתיארה התערבות פוליטית שלו ושל מקורביו בתהליכי קבלת החלטות מקצועיים באוצר, גם סביב פרשיות שאינן קשורות במישרין לגירעון, כמו למשל הסכם תוספת השכר לשוטרים ולסוהרים.

הדברים האלו נותרו בטיוטה הראשונית. כפי שנחשף ב"גלובס", חלק ניכר מהפרשיות האלה הוצאו בסופו של דבר מהטיוטה הסופית שהופצה השבוע, אומרים גורמים שנחשפו לה. כחלון, ששידר כלפי חוץ עסקים כרגיל שכר באופן פרטי את שירותיו של עו"ד אלון גלרט, כפי שנחשף בגלי צה"ל. גלרט, שסיפק למפלגת כולנו ליווי משפטי במו"מ הקואליציוני ייצג בשנים האחרונות לא מעט בכירים מול מבקר המדינה וסייע לרכך ממצאים קשים בדוחות נגדם.

כמה ימים לאחר שמבקר המדינה החדש נכנס לתפקידו התייצבו בלשכתו מנכ"ל האוצר שי באב"ד, החשב הכללי רוני חזקיהו ומנהל רשות המסים ערן יעקב. משרד האוצר מטבע הדברים הוא מהמשרדים הסוערים ורווי המאבקים בממשלה, אבל אווירה עכורה כמו זה ששררה שם בשנה האחרונה אינה זכורה גם לוותיקי האוצר. דוגמה קטנה: מאז ינואר 2019, תקופת זמן של קרוב לשנה, לא התכנסה הנהלת האוצר לישיבה שבועית שוטפת ולו פעם אחת. משרד האוצר מתפקד ללא פורום הנהלה פעיל כבר קרוב לשנה.

ועוד הערה: פוליטיזציה באוצר אינה בהכרח דבר שלילי, כל עוד היא באה לידי ביטוי בתחומים כמו סדרי עדיפויות או אג'נדה. גם מדיניות של הגדלת גירעון, העלאה או הורדה של מסים היא במהותה במנדט של הדרג הפוליטי. אבל פוליטיזיציה של התהליך המקצועי של מעקב אחר ביצוע התקציב ותחזיות תקציביות היא מסוכנת: היא עלולה לעוות את תמונת המצב שהאוצר מציג למקבלי ההחלטות, לסוכנויות דירוג האשראי ולציבור כולו. היא מסכנת את האמינות הבינלאומית של ממשלת ישראל - הנכס הלא-כלכלי הכי חשוב שיש לה ושאותו בנתה בעמל של שנים.

2. המספרים מתנפחים ומתכווצים: כך נעלמה החריגה בגירעון ל-2018 והתייצבה על 2.9%

בדיקת המבקר התמקדה בשני אירועים מרכזיים: הגירעון לשנת 2018 ותחזית הגירעון לשנת 2019. החלק הראשון שעסק בגירעון 2018 התמקד בנתון אחד מאוד מוזר - מספטמבר 2018 ועד היום הגירעון התקציבי השוטף של ממשלת ישראל (12 חודשים אחורה) לא ירד אף פעם מתחת לקו ה-3% תוצר, למעט פעם אחת, בדצמבר 2018, החודש שבו נקבע נתון הגירעון לשנה כולה.

ככל הידוע, איש באוצר לא טען בפני אנשי המבקר כי הנתון המוזר של דצמבר מקורו בפברוק או זיוף נתונים. נטען כי מדובר במהלכים חשבונאיים, תרגילים או משחקים, שנעשו כדי להקטין את הגירעון באופן מלאכותי. הכתובת בכל הקשור להוצאות המדינה הוא החשב הכללי רוני חזקיהו. הכתובת בכל הקשור להכנסות המדינה הוא מנהל רשות המסים ערן יעקב.

קו ההגנה של השניים היה שהעברת הוצאות והכנסות משנה לשנה היא נורמה מקובלת באוצר. התאריך 31 בדצמבר הוא הרי תאריך שרירותי, ומבחינת ההתנהלות התקציבית אין ממש הבדל בין תשלום שמתבצע בסוף דצמבר לתשלום שמתבצע בינואר. בשנת 2017 למשל, היו לאוצר הכנסות בלתי צפויות של מעל 12 מיליארד שקל והחשש היה הפוך: שהשנה תסתיים בגירעון נמוך בהרבה מהיעד. על רקע זה ביצע האוצר, בגלוי, מהלכים שהביאו להגדלת הגירעון ב-2017, כמו הפרשה של 4 מיליארד שקל לקרן מס רכוש.

ועדיין מה שנעשה ב-2018 היה חריג ביותר ביחס למקובל. בעיית הגירעון ב-2018 החלה להיווצר כבר בתחילת השנה, כשהתברר שהוצאות משרדי הממשלה גדלות בקצב מהיר בהרבה מהמתוכנן. החשב הכללי באוצר רוני חזקיהו אמר באותה תקופה ל"גלובס", כי הוא איננו מוטרד מהחריגה בהוצאות והבטיח שהן יחזרו לנורמה בהמשך השנה. מה שחזקיהו לא ידע אז ולכן גם לא הביא בחשבון, היה שגם בצד ההכנסות שלה, המדינה נתקלת בבעיות לא-צפויות. אולי כי אחרי שלוש שנים התרגלו באוצר שההכנסות גבוהות מהתחזיות.

מעבר לכך, ברשות המסים שמו לב שהם נדרשים להחזיר מיליארדי שקלים מעבר לתכנון לנישומים ששילמו יותר מדי. על-פי רשות המסים, הזינוק הלא-צפוי בהחזרי המס נגרם בגלל הורדות המסים שיזמו כחלון ונתניהו. בדיעבד התברר לרשות המסים שבשנה שבה הופחת המס, הנישומים לא שילמו את המס המופחת אלא המס בשיעור המקורי ושנה לאחר מכן תבעו מהמדינה להחזיר להם את הסכומים ששילמו ביתר.

מה ההגיון? הסכומים שהמדינה החזירה היו בתוספת ריבית ריאלית של 4% - זו הייתה אם תרצו תכנית החיסכון הטובה ביותר בעיר באדיבות משלמי המסים. ביוני התחילו להבין בחשב הכללי שיש להם בעיה. באוגוסט כבר התריעו בחשב הכללי שהגירעון באוקטובר יזנק ל-3.5%. בספטבר כבר זינק הגירעון השוטף מ-2.5% ל-3.35%, ובאוקטובר עלה עוד ל-3.6%. כפי שדווח לראשונה ב"גלובס" באוצר עקבו מקרוב אחר התפתחות הגירעון.
ההערכה הפנימית באוצר, ממש עד לרגע האחרון הייתה, שהשנה תסתיים בגירעון של 3.1%-3.2% לפחות.

חזקיהו וכחלון עצמם הכינו את דעת הקהל בהצהרות פומביות בימים שקדמו לפרסום, כשדיברו על "סטייה לא מהותית" שצפויה בגירעון. אז מה קרה בימים האחרונים שהביא לצמצום נוסף של 3-4 מיליארד שקל בגירעון בסוף 2018 כך שעמד "בדיוק ביעד ולא שקל אחד יותר"?

את התשובה לשאלה הזו יודעים בעיקר שניים: החשב הכללי רוני חזקיהו ומנהל רשות המסים ערן יעקב. חזקיהו הסביר בכנסת בחודש שעבר כי ההפרש בין הגירעון בנובמבר לדצמבר שגודלו 0.6 אחוז תוצר (מ-3.6% ל-2.9%) מורכב ממספר גורמים - ההפרשה החד-פעמית הגדולה לקרן מס רכוש בדצמבר 2017 (4.2 מיליארד שקל) שווה 0.3 אחוזי תוצר. בנוסף, לדברי חזקיהו המדינה משכה דיבידנד של 1.7 מיליארד שקל מחברה בטחונית והכנסות נוספות; ודחיית הוצאות בהיקף של 1.5 מיליארד לדצמבר לינואר.

"מישהו חושב שמי שמנהל כספים יקדים בכוונה הוצאות כדי להגדיל לעצמו את הגירעון?", שאל חזקיהו בכנסת. מנהל רשות המסים לא התייחס לנושא. אבל בדוח ביצוע התקציב לדצמבר 2018 מסתתר נתון מעניין: הכנסות המדינה ממס חברות, זינקו באותו חודש ב-21% לעומת ההכנסות ממס חברות בדצמבר 2017.

מס חברות הוא אפיק פעולה קלאסי עבור מי שמבקש לשנות את נתוני הגירעון. הגידול המפתיע בהכנסות מעלה חשד שהועברה הנחייה לפקידי השומה למהר ולסגור מחלוקות פתוחות עם נישומים, כך שיקדימו את תשלומי המסים שלהם לדצמבר. לחץ כזה עלול לגרור את המדינה לוותר על סכומים שלדעתה מגיעים לה. לחץ כזה עלול גם לשחק לידיהם של מקושרים ומקורבים. בעל חברה שיש לו מחלוקת עם רשות המסים על שומה במיליוני שקלים עשוי לחסוך סכומי כסף ניכרים.

וכחלון? הוא אומר בשיחות פרטיות, כי גם אם הנחה את רשות המסים להגדיל ככל האפשר את הכנסות המדינה וגם אם הנחה את החשב הכללי לדחות כל הוצאה שניתן לדחות מבחינה מקצועית ומשפטית - אין בכך כל פסול. "מה רע בזה?", שואל כחלון בשיחות פרטיות. "מה תפקידו של שר אוצר אם לא לפעול להגדלת הכנסות מדינה ולהקטנת הוצאותיה".

3. כישלון הסתרת נתוני הגירעון של 2019: צעקות וריבים במסדרונות האוצר, ונתונים שבסוף נחשפים

הקטנת הגירעון ב-2018 היא רק חלק אחד מטיוטת דוח מבקר המדינה. לא פחות, ואולי יותר בעייתי ממנו, הוא החלק העוסק בניסיונות למנוע מהדרג המקצועי באוצר לפרסם תחזית מעודכנת המזהירה מפני חריגה גדולה הצפויה בגירעון 2019. יעד הגירעון שנקבע בתקציב המדינה ל-2019 היה זהה לזה שנקבע ב-2018 - 2.9% תוצר. בעוד אנשי החשב הכללי ורשות המסים שקועים בניסיונות לצמצם את גירעון 2018, הבינו באגף התקציבים שצמצום בגירעון ב-2018 יביא בהכרח להרחבת הגירעון ב-2019 - וביקשו להתריע על-כך. אפילו כלכלנים בשוק הפרטי פרסמו הערכות כי מהלכי האוצר יגדילו את הגירעון ב-2019 ב-0.3 נקודות האחוז.

המספרים שהחלו להתגבש לקראת סוף 2018 היו מבהילים: חריגה של 10 מיליארד שקל בגירעון ב-2019, המורכבת מחריגה של כ-3.3 מיליארד שקל בהוצאות, ומקיטון של כ-6.5 מיליארד שקל בהכנסות. השאלה הגדולה הייתה מה עושים עם המספרים.

על-פי החוק, האוצר מחויב להציג לממשלה ביוני את מפת הדרכים התקציבית שלוש שנים קדימה: מה צפוי להיות הגירעון בשלוש השנים הקרובות ומה נדרשת הממשלה לעשות על-מנת לסגור את הבור. את התחזית מכינים באגף הכלכלן הראשי באוצר והיא עוברת תהליך של בדיקה ואימות מול האגפים האחרים במשרד.

בחודש מאי עזב יואל נוה את תפקיד הכלכלן הראשי ומינויה של שירה גרינברג כמחליפתו התעכב. מנכ"ל האוצר שי באב"ד לקח על עצמו לשמש ממלא מקום הכלכלן הראשי. חודש נובמבר הגיע, ותחזית מעודכנת לא הוצגה. באב"ד הסביר כי יש בעיות מתודולוגיות בתחזית ונדרשת עדיין עבודה מקצועית. בין היתר ציין כי ישנה תחזית הכנסות נוספת, של רשות המסים שנוקבת בסכום אחר (אף כי נמוך מזה של תחזית הכלכלן) - וכי יש לברר ולהבין ממה נובע הפער.
בינתיים פרצה באוצר מהומה לאחר שנתוני החריגה בגירעון לחודש אוקטובר דלפו לתקשורת זמן קצר לפני פירסומם. מנכ"ל האוצר שי באב"ד האשים את אגף התקציבים בהדלפת הנתונים. החשב הכללי רוני חזקיהו זעם והודיע שהוא שוקל לנתק את אגף התקציבים ממערכת המחשב שמאפשרת לעקוב אחר נתוני הגירעון וביצוע התקציב. היחסים הפנימיים במשרד האוצר התערערו. אנשי אגף התקציבים חשו שנוהגים בהם כבמצורעים. הם דיברו על תחושות קשות. על-כך שבישיבות מקצועיות החלו המשתתפים "לדבר לפרוטוקול", מתוך מחשבה על ועדת החקירה הצפויה.

המתח הפנימי באוצר הגיע לנקודת רתיחה ב-28 בנובמבר 2018. ישיבה רבת משתתפים של צוות המעקב אחר ביצוע התקציב נקבעה לאותו הבוקר. הישיבה נועדה להצגת תחזית ההכנסות המעודכנת שהכין לב דרוקר, הכלכלן הבכיר ביחידת הכלכלן הראשי. על-פי הנוהל הקבוע, הישיבה נערכת בהשתתפות צוותים מקצועיים מאגף החשב הכללי, אגף התקציבים, רשות המסים והלשכה המשפטית. בסך הכול מדובר בכ-30 עד 35 איש. תפקידם של אנשי המקצוע, שמחוברים לשטח לבחון את ההנחות שעל בסיסן בנו הכלכלנים את התחזית ולוודא שהן תואמות את המציאות.

אולם בבוקר ה-28 התברר כי לישיבה זומנו רק ראשי האגפים. בפתח הישיבה הודיע הממונה על התקציבים שאול מרידור כי הוא אינו מוצא טעם לקיומה, ללא השתתפות אנשי המקצוע. חילופי הדברים הגיעו מהר מאוד לכדי צעקות רמות שנשמעו היטב בבניין האוצר. בסיכום הדברים, הישיבה התפזרה מבלי שהוצגה התחזית וללא קביעת מועד אחר.
בשלב זה נכנס לתמונה עו"ד אסי מסינג היועץ המשפטי של האוצר. מסינג נקט הפעם עמדה נחרצת: האוצר חייב לדווח לממשלה על החריגה המסתמנת בגירעון הצפוי ב-2019 - לא כי החוק מחייב זאת, אלא כי זה מתחייב מהנסיבות. "קיימת חריגה ממשית ביחס ליעדים הקבועים לעניין זה בחוק המסגרות. בנסיבות אלה. ובשים לב לחלוף הזמן מאז העדכון הקודם, לטעמי, קיימת חובה להבאת התכנית התלת שנתית בפני הממשלה" כתב מסינג בחוות דעת המשפטית.
כחלון לא אהב את חוות הדעת של מסינג. באב"ד ניסה לערער עליה בפני היועץ המשפטי לממשלה ופנה בעניין למשנה ליועץ לעניינים כלכליים עו"ד מאיר לוין. הוא ביקש מלוין לבדוק האם יש חובה לכנס את הממשלה על-מנת להציג לה את נתוני הגירעון. אבל לוין גיבה את מסינג וסמך את ידיו על חוות דעתו המשפטית.

לכחלון לא נותרה ברירה. ב-8 בינואר השנה ערכו באב"ד, מרידור והכלכלנית הראשית הטרייה שירה גרינברג תדרוך טלפוני לכתבים הכלכליים ובו מסרו לראשונה את הנתון המבהיל - 3.6% גירעון ב-2019. חמישה ימים לאחר מכן הוצגה התחזית הקודרת לממשלה.

ראש הממשלה בנימין נתניהו לא הסתיר את מורת-רוחו מהדיווח לממשלה. "זו שאלה מעניינת מדוע מציגים לנו את התחזית הזו דווקא עכשיו", אמר בישיבה. יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה פרופ' אבי שמחון סיפק לנתניהו רוח גבית כשטען כי האוצר שוגה באופן עקבי בתחזיותיו. כחלון סירב לגבות את הדרג המקצועי במשרדו. אם הדבר היה תלוי בו, הסביר, הנתונים היו מוצגים לממשלה רק בחודש יוני, כלומר אחרי הבחירות, אלא שהיועץ המשפטי חייב אותו להציגם כעת.

בדיעבד נראה כי שמחון צדק. האוצר אכן טעה בתחזית אבל לא לחומרא אלא לקולא - נכון לנובמבר 2019 הגירעון עומד לא על 3.6% אלא על 3.7%.

ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "כל הטענות שעולות מהכתבה עלו ונבדקו לפרטי פרטים על ידי מבקר המדינה, וכפי שעולה מהדוח נעשו בסמכות מלאה ולפי הדין. הטענות הן בגדר רכילות זולה המטילות דופי בפקידות הבכירה במשרד האוצר, שמן הראוי שלא היו מתפרסמת בעיתון כלכלי רציני, אלא במדורי הרכילות".

גורם בסביבת שר האוצר מסר: "המבקר בדק את כל הטענות, ועכשיו במקום לכבד את תוצאות הבדיקה ואת מוסדות הביקורת, ממחזרים שוב את הטענות שהוכחו עובדתית כלא נכונות. נכון היה שהשאלות יופנו לאלה שטענותיהם הופרכו, במקום להטיל דופי בשומר סף ו'לבקר את המבקר'". 

מנכ"ל האוצר מנסה לעכב פרסום החריגה בגירעון

● סירב לאפשר לגורמי מקצוע להשתתף בישיבה שנועדה לבחון את תחזיות יחידת הכלכלן הראשי שבראשה עמד, בנימוק של חשש מהדלפות.

● טען כי יש בידיו תחזית נוספת של רשות המסים ויש פער בלתי מוסבר בין התחזיות.

● פנה למשנה ליועמ"ש לממשלה בניסיון לערער על חוות דעת היועץ המשפטי של המשרד, שקבע כי קיימת חובה לעדכן את הממשלה בחריגה הגדולה הצפויה בגירעון