להחיל ריבונות זה קל, אבל לא בטוח שממשלת מעבר יכולה לעשות את זה

ההצהרה של ראש הממשלה בנימין נתניהו על כוונתו להביא למליאת הכנסת הצעה להחיל את המשפט הישראלי בבקעת הירדן הצית דיון ציבורי סוער. מה שהפתיע בדיון הזה היה שהפוליטיקאים, בסך הכול, ביססו את טענותיהם על עובדות מדויקות.

התחיל בכך יו"ר מפלגת כחול-לבן בני גנץ, שהחליט לאתגר את נתניהו באמצעות ציוץ בטוויטר: "נתניהו, במקום סיפוח אתה מתעסק שנים בטיוח. נסה פעם אחת לא לשקר וקח טיפ: אתה יכול להחיל את החוק הישראלי על הבקעה בהחלטת ממשלה תוך שעתיים, בלי שום דיון בכנסת. נראה אותך".

יום לאחר מכן שר התחבורה ממפלגת ימינה בצלאל סמוטריץ', הראה שהוא עמל על שיעורי הבית שלו ואמר בראיון ל"נכון להבוקר" בגלי צה"ל: "ב-1967 חוקק סעיף 11ב' לפקודת סדרי השלטון והמשפט, שמאפשר לממשלה בצו להחיל את הריבונות הישראלית, את השיפוט והמינהל, על כל רחבי ארץ ישראל המנדטורית. כך, אגב, גם החילו את הריבונות בירושלים אחרי שהיא שוחררה".

השניים לא היו היחידים שהתבטאו בנושא, ועל הפוליטיקאים הנוספים שדיברו ניתן למנות את הח"כים יועז הנדל ואת איילת שקד. גם הם, בסך הכל, דייקו בעובדות. ועדיין, גם כשהפוליטיקאים מבססים את עמדותיהם על נתונים נכונים, לפעמים צריך לעשות סדר. לכן, בדקנו את הוראות החוק הישראלי לגבי החלת המשפט הישראלי בשטחים שבשליטתה, וכיצד היא עשתה זאת בפועל כשהחליטה לעשות כן. לשם כך חזרנו עד לקום המדינה, עברנו דרך מלחמת ששת הימים וסיימנו בשנות השמונים. עיינו בחוקים, פרוטוקולים וידיעות חדשותיות כדי להבין איך ישראל החילה ריבונות.

 שטחים שישראל החילה בהם ריבונות

נא להכיר את סעיף 11ב'

כדי לרדת לעומקו של העניין חזרנו עד 1948, לחוק הראשון שחוקקה המדינה הצעירה. מועצת העם הזמנית העבירה את פקודת סדרי השלטון והמשפט, חוק שהסדיר את העברת השלטון מהמנדט הבריטי לידי מוסדות מדינת ישראל. סעיף 11 לחוק קבע שהמשפט הישראלי יהיה תקף בכל תחומיה של ארץ ישראל המנדטורית. ב-1949, כאשר נקבעו קווי שביתת הנשק של סוף מלחמת העצמאות, השטח בו שלטה מדינת ישראל לא כלל את כל שטחי ארץ ישראל המנדטורית.

ביוני 1967, מעט לאחר מלחמת ששת הימים וההשתלטות על שטחים רבים, העבירה הכנסת תיקון לפקודת סדרי השלטון והמשפט, הוא סעיף 11ב'. זו הייתה לשונו: "המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה יחולו בכל שטח של ארץ־ישראל שהממשלה קבעה בצו". או במילים אחרות, כדי להחיל את הריבונות הישראלית בשטחים שנכבשו, שהיו בעבר חלק מארץ ישראל המנדטורית, כל מה שצריך זה צו ממשלתי מתאים ותו לא. השטחים שלמעשה נפלו לקטגוריה זו היו שטחי הגדה המערבית, מזרח ירושלים ורצועת עזה.

האופן שבו הוחלה הריבונות הישראלית במזרח ירושלים עורר ויכוח בין פרשן גל"צ יעקב ברדוגו לבין ח"כ יועז הנדל מכחול-לבן. ברדוגו התעקש שהאופן בו הוחלה הריבונות היה חקיקה ראשית של הכנסת: "הכנסת חוקקה את חוק יסוד ירושלים בירת ישראל של גאולה כהן בשנת 81', לא הממשלה". לכך הנדל הגיב: "תרשה לי להתווכח איתך על העובדות: ב-67' החלטנו, וההחלטה הזאת הייתה זאת שקבעה, אחרי זה - אחרי זה הגיע החוק".

 ציוני-דרך בחקיקה

כך סיפחנו את ירושלים

אז בואו נעשה סדר. הממשלה לא בזבזה זמן בנוגע לעיר הבירה. ב-28 ביוני 1967, יום אחד בלבד לאחר העברת סעיף 11ב' בכנסת, הממשלה הוציאה צו שהחיל את החוק הישראלי במזרח ירושלים, במה שזכה לשם צו סדרי השלטון והמשפט מס' 1. הצו קבע כי השטח שסומן בו "נקבע בזה כשטח שבו חלים המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה". ב-1968 הכנסת העבירה את חוק הסדרי משפט ומינהל, שהסדיר את האופן בו החוק הישראלי יוחל בשטחים לגביהם הוצא צו מתוקף סעיף 11ב'.

וחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל? החקיקה הזו אכן הגיעה מאוחר, ב-1980 (ולא 1981, כפי שטען ברדוגו). אבל, החוק הזה לא התייחס במישרין להחלת החוק הישראלי במזרח העיר. החוק המקורי קבע את "ירושלים השלמה והמאוחדת" כבירת ישראל, כמקום מושבם של מוסדות המדינה, וכמו כן קבע את התחייבויות של המדינה כלפי המקומות הקדושים בעיר ולפיתוחה של העיר. האיסור על העברת סמכויות הנוגעות לשטחה של ירושלים לכל גורם זר הוכנס לחוק היסוד רק בשנת 2000.

כך סיפחנו את הגולן

רבים ודאי זוכרים שהריבונות ברמת הגולן דווקא כן הוחלה באמצעות חקיקה של הכנסת. גם ח"כ איילת שקד מימינה זכרה זאת בראיון לקרן מרציאנו ואודי סגל בגל"צ: "בגין, כשהוא העביר את החוק להחלת הריבונות ברמת הגולן, עשה את זה ביום אחד, בשלוש קריאות". איילת שקד גם זכרה נכון.

ממשלת בגין השנייה העבירה את חוק רמת הגולן בדצמבר 1981. את הצורך בחקיקה ראשית, מבלי להסתפק בצו ממשלתי, הסביר מנחם בגין בעצמו במהלך הדיון בכנסת לחבר הכנסת אמנון רובינשטיין משינוי: "כך כתבנו ב-‎1967, שהממשלה רשאית בצו להחיל את המשפט, שיפוט והמינהל של המדינה על כל שטח של ארץ-ישראל, כפי שייקבע בצו. אבל על רמת הגולן החוק ההוא לא חל, כי מבחינה משפטית, ארץ ישראל זה במובן השטח המנדטורי, לכן הבאנו הצעת חוק מיוחדת".

ואכן, רמת, הגולן לא הייתה חלק מארץ ישראל המנדטורית, אלא חלק מסוריה, שלפני קבלת עצמאותה ב-1944 הייתה תחת שלטון צרפתי.

ולגבי שלוש קריאות ביום אחד? גם בעניין הזה ח"כ שקד דייקה: הדיונים וההצבעות על שלוש הקריאות התקיימו ב-14 בדצמבר 1981. ועדת הכנסת אישרה את הדיון המהיר כמעט ללא דיון או התנגדות, וניסיונו של חבר הכנסת תופיק טובי מחד"ש לעצור את ההליך המזורז במליאת הכנסת עלו בתוהו.

בדיון עצמו טען טובי שהממשלה ממהרת בדיונים על החלת הריבונות מתוך הנחה שיש לנצל את שעת הכושר, שבה עיניי העולם הופנו לממשל הצבאי שקם בפולין, ולא יהיו ממוקדות במתרחש בישראל.

קשה להשיג הכרה בינלאומית 

כמובן, השאלה אם החלת ריבונות נעשתה מתוקף צו ממשלתי או מתוקף חקיקה ראשית בכנסת לא ממש עניינה את מדינות העולם כשהן באו להכיר בריבונות זו, או ברוב המקרים לא להכיר בה. יש לציין שלפי פנינה שרביט ברוך, מהמכון למחקרי ביטחון לאומי, בדרך כלל מדינות לא מכירות בהחלת ריבונות על שטחים שכבשו מדינות אחרות, וישראל אינה חריגה בתחום הזה.

גם כשמדינות כן מכירות בסיפוח, לרוב לא מדובר בהכרה רשמית כפי שהיא נעשית באמצעות אי-החרגת השטחים המסופחים מהסכמים שונים.

כמו כן, כפי שהזכיר השר סמוטריץ' באותו ראיון ל"נכון להבוקר", ארה"ב הכירה בריבונות הישראלית ברמת הגולן רק לאחרונה. למעשה, נשיא אחר בעתיד יוכל לחזור בו מההכרה של טראמפ אם יחליט לעשות זאת. לכן, סמוטריץ' לא מעוניין לחכות לעולם. אבל, אין ספק שהמחוקקים התכוונו גם לאותת לעולם על כוונותיה של ישראל.

לדוגמה, גאולה כהן מהתחיה, מיוזמות חוק יסוד ירושלים בירת ישראל, הלינה על עמדתם של המצרים והאמריקאים לגבי ירושלים המזרחית, שקבעה שעל ישראל להחזיר אותה "לשלטון ערבי". כהן הסבירה את מטרת הצעת החוק: "גם אם על-­פי הרגשתו האישית של כל אחד מישראל ירושלים היא בירתה הריבונית של ישראל וזה סגור ומסוגר בלבו לנצח נצחים, אין להשאיר חלל ריק כלשהו בנושא זה אצל גורמים זרים ועוינים". או במילים אחרות, חוק היסוד לא כוון להסדיר את הריבונות בירושלים מבחינת החוק הישראלי - שכן זו כבר הוסדרה בצו ממשלתי - אלא כדי להכריז על הריבונות הזו לעולם.

העולם, מצדו לא קיבל את ההצהרה הזו יפה, והיא הביאה להחלטה מס' 478 של מועצת הביטחון של האו"ם. זו בתורה הביאה לכך שמספר מדינות שהחזיקו שגרירות בירושלים, הולנד למשל, העבירו את השגרירות שלהן לת"א.

כאשר בגין רצה להחיל את החוק הישראלי ברמה, הוא ביקש לאותת לסוריה שהסבלנות הישראלית בכל הנוגע להסכם שלום פקעה. בדיון בכנסת הוא אמר: "כמה פעמים קראנו לשליטי סוריה לפתוח עמנו במשא­ ומתן על חוזה שלום? עשיתי זאת פעמים מספר מעל במת הכנסת. שבתי ואמרתי כי אני מזמין את הנשיא אסד לירושלים, או מוכן אני לצאת לדמשק למען פתיחת משא­ ומתן על השכנת השלום בינינו. הסורים דחו את ידנו המושטת בשלילה מוחלטת של זכות קיומנו כמדינת היהודים. האם מישהו יעלה על דעתו שאנחנו נמתין זמן בלתי מוגבל?"

גם איילת שקד לא מוטרדת יותר מדי מההכרה הבינלאומית, וביקשה להזכיר לגבי רמת הגולן שבגין ביצע את הצעד "בלי לשאול את האמריקאים", וש"ארה"ב אז הקפיאה את הסכם ההגנה עם ישראל ושום דבר לא קרה". ואכן, בגין לא יידע את הממשל האמריקאי בטרם הביא את חוק רמת הגולן לדיון בכנסת. הוא טען שביודעין הוא לא יידע את ארה"ב על כוונתו להחיל את החוק הישראלי בגולן, שכן ברור שהאמריקאים יתנגדו. מאחר שלא הייתה לממשלת ישראל כוונה להתחשב בהתנגדות זו, העברת החוק הזה לאחר יידוע הממשל האמריקאי רק תפגע ביחסים עוד יותר מאשר החלת הריבונות מבלי היוועצות מוקדמת.

לאחר העברת החוק, העיתונות בישראל דיווחה על זעם אמריקאי רב בעקבות החלת המשפט הישראלי ברמת הגולן באופן חד-צדדי. נשיא ארה"ב דאז רונלד רייגן הפעיל צעדי ענישה מסוימים כלפי ישראל, כמו הימנעות בהצבעות נגד ישראל באו"ם והקפאת שיתוף הפעולה האסטרטגי בין ארה"ב לישראל, ובגין עשה מאמצים רבים כדי לאחות את הקרע. היחסים בסופו של דבר, כידוע, חזרו למסלולם, אך הקביעה ש"שום דבר לא קרה", כדבריה של שקד, היא פרשנית ביסודה, ואנו כבודקי עובדות לא יכולים להידרש לה.

קשה להסיר ריבונות ישראלית

בניגוד להחלת ריבונות, שכפי שהראינו ההליך החוקי שלה היא עניין יחסית פשוט, הסרת ריבונות היא עניין הרבה יותר מסובך.

חוק סדרי השלטון והמשפט מ-1999, ובהמשך חוק יסוד: משאל עם מ-2014, קבעו שכל החלטת ממשלה לבטל את החלת המשפט על שטח מסוים יזדקק לאישור הכנסת ברוב של 80 ח"כים. אם לא ניתן רוב מיוחס כזה אלא רק רוב רגיל, יהיה צורך באישור נוסף באמצעות משאל עם. נכון להיום השטחים לגביהם החוק הזה רלוונטי הם שטחי המדינה כפי שנקבעו ב-1949, מזרח ירושלים ורמת הגולן. אם יוחלט להחיל את הריבונות הישראלית על בקעת הירדן, החוקים האלו יהיו רלוונטיים גם לגביה.

הסמכויות של ממשלת מעבר

כל החוקים האמורים טובים ויפים לממשלה קבועה שנהנית מאמון הכנסת, דבר שלא היה בישראל כבר יותר משנה. המצב כרגע הוא של ממשלת מעבר, שמוגבלת יותר בסמכויותיה. בספטמבר, מעט לפני בחירות סבב ב', נתניהו הצהיר על כוונתו להחיל את הריבונות בבקעת הירדן לאחר הבחירות. מאוחר יותר, בכנס פעילי ליכוד, הוא הסביר מדוע הוא לא פשוט פעל בנושא: "האמת היא שרציתי להביא את ההחלטה על בקעת הירדן לכנסת בשבוע שעבר. היועץ המשפטי לממשלה אמר לי שזה בלתי אפשרי כי אנחנו בממשלת מעבר". או במילים אחרות, לפי אביחי מנדלבליט לא רק שאי אפשר להוציא צו ממשלתי לסיפוח הבקעה, גם להביא את זה לכנסת לא ניתן.

ואולם, כעת, נראה שהכנסת תדון בהחלת הריבונות בבקעה בתקופת בחירות למרות הכול. לא את כולם זה מטריד, אגב. סמוטריץ', למשל, אמר שמבחינתו היועמ"ש צריך רק לייעץ, והממשלה צריכה להחליט. עם זאת, גם הוא תומך בהבאת שאלת החלת הריבונות אל הכנסת, גם כדי "למנוע זילות שפתיים", וגם כדי שהמהלך יעבור כחלק מקונצנזוס פוליטי, שלאמונתו אמור לייצג גם קונצנזוס ציבורי.

כאן כבר לא בטוח שסמוטריץ' צודק, שכן לפי סקר של אתר וואלה! מסוף השבוע, רק 35% מהציבור תומכים בהחלת הריבונות הישראלית בבקעה באופן חד-צדדי, בזמן שהשאר מתנגדים או לא יודעים.

כבודקי עובדות, אין לנו יכולת לבחון מה יקרה בעתיד או את הלגיטימיות של מהלכים מסוימים. ניתן להגיד בקלות שלו המהלך היה מבוצע אחרי שהייתה קמה ממשלה, החלת המשפט הישראלי בבקעת הירדן מתוקף צו ממשלתי הייתה תקפה מבחינת החוק הישראלי.

לעומת זאת, אין לנו את היכולת לנחש האם מהלך כזה במצב הפוליטי הנוכחי יקבל את אישור היועמ"ש ובג"ץ, את ההכרה הבינלאומית שהמהלך יקבל והאם יזכה ללגיטימציה מצד הציבור הישראלי. בשביל כל אלו נצטרך לחכות ולראות.