המהפך של פקידי האוצר: מה עומד מאחורי סיבוב הפרסה בעניין התקציב

בסביבתו של ראש הממשלה בנימין נתניהו חיככו ידיים בהנאה למקרא חוות הדעת שהעבירו החשב הכללי רוני חזקיהו והממונה על התקציבים שאול מרידור בנושא תקציב המדינה. בשורה התחתונה העניקו שני הפקידים הבכירים תוקף מקצועי להצעה של נתניהו לפצל את תקציב 2020-2021 לשני תקציבים נפרדים - שאחד מהם יאושר בחודשים הקרובים, והשני רק בתחילת 2021.

"זמן נוסף הינו קריטי על מנת להביא להתבהרות מסויימת בתמונת המצב הכלכלית", כתב מרידור בהסבר לתמיכתו בדחיית תקציב 2021. "לעמדתנו, זה אינו הזמן המתאים להעברת תקציב 2021", הצטרף אליו חזקיהו. הנימוק המקצועי של שניהם: ככל שנמתין עם תקציב 2021 כך תתבהר מידת הפגיעה של המגפה.

למרות ההנמקות המקצועיות קשה להשתחרר מהרושם שמרידור וחזקיהו הלכו כברת דרך, במסגרת יחסי התן וקח בין הדרג המקצועי ושר האוצר. מרידור וחזקיהו יישרו למעשה קו עם נתניהו, לא משום שהם מאמינים בדרכו אלא בשל הרצון להעביר תקציב מהר - חד-שנתי, דו-שנתי, כל מה שיתאפשר. אחרי שחודש שלם הלך כבר לאיבוד מבלי שהתקבלה החלטה על תקציב המדינה הבא, המשך השיתוק הוא הדבר הרע ביותר שיכול לקרות במצב המשק.

המהפך: כך נרקם הפיצול

מה בעצם הוביל למהפך המפתיע שהתרחש? תהליך אישור תקציב המדינה (חד-שנתי או דו-שנתי) הוא ממושך ובחלקים ממנו אין דרכי קיצור: האוצר חייב פרק זמן מינימלי של חודש כדי להגיש תקציב לאישור הממשלה. עוד חודש לפחות נדרש לאחר מכן לאישור הממשלה ועד להצבעה הראשונה על התקציב בכנסת, ולאחר מכן נדרשות ועדות הכנסת לשישה שבועות לפחות כדי לדון בסעיפים השונים בתקציב וברפורמות של חוק ההסדרים, לפני שהתקציב יחזור לכנסת להצבעות הסופיות בקריאה השנייה והשלישית.

את התקדים המושלם לכך סיפקה ממשלתו הקודמת של נתניהו, שהצליחה להביא לאישור תקציב מדינה דו-שנתי, כלומר לשנים 2015 ו-2016 בתחילת נובמבר 2015, כלומר חודש וקצת לפני תום שנת התקציב הראשונה.

התקדים הזה עמד לנגד הדרגים המקצועיים באוצר והרגיע במידה רבה את הלחץ. המתווה שעליו התבססו באוצר נקבע בהסכם הקואליציוני בין הליכוד לכחול לבן: "לא יאוחר מ-90 יום ממועד השבעת הממשלה, תבטיח הקואליציה העברה מסודרת של תקציב המדינה, לרבות תקציבים מיוחדים להתמודדות עם משבר הקורונה. התקציב יהא דו-שנתי, לשנים 2021-2020".

ההסכם מדבר אמנם על 90 יום - פרק זמן לא-ריאלי לאור לוחות הזמנים שפירטנו קודם, אבל באוצר יכלו לחיות עם זה - בהסכם לא כתוב שהתקציב יאושר סופית בכנסת בתוך 90 יום אלא רק שהקואליציה תבטיח העברה מסודרת שלו.

מכשלה אחרת עורר חוק יסוד הכנסת (סעיף 36א) שקובע כי הכנסת תתפזר אם חוק התקציב לאותה שנה לא יתקבל בתוך 100 יום מיום השבעתה. אבל את חוק היסוד אפשר לשנות, והממשלה הנוכחית גם עשתה זאת, כשהוסיפה לחוק סעיף מיוחד הקובע שנתניהו יוכל להישאר ראש ממשלה עד לבחירות הבאות, במקרה שבו תקציב 2022 לא יעבור עד 1 ביולי 2022.

ואז לא קרה דבר. שום ישיבת הכנה להצגת מסגרות תקציב המדינה לראש הממשלה לא נקבעה. תהליך העבודה הסדור וההכרחי שקודם להגשת תקציב לממשלה - לא החל לנוע. חודש שלם עבר מאז השבעת הממשלה - וכלום.

לפני שבועיים שוחרר לאוויר בלון ניסוי שיצא מסביבת נתניהו: פיצול תקציבי 2020 ו-2021. אישור תקציב 2020 כעת, ודחייה באישור תקציב 2021 לתחילת 2021. באוצר לא יזמו את הרעיון הזה. גם לא במועצה הלאומית לכלכלה. בממשלה משוכנעים שמדובר במהלך שמניעיו פוליטיים טהורים, ובין מטרותיו לאתגר את ראש הממשלה החליפי גנץ ולבחון את יכולתו להגן על ההסכם הקואליציוני.

בנוסף, קיים כאן שיקול אלקטורלי מובהק: תקציב 2020 אמור להיות נדיב ורחב, אבל תקציב 2021 יהיה תקציב של הידוק חגורה. אם הבחירות הבאות יוקדמו לתחילת 2021, אף אחד לא יוכל להאשים את ממשלת נתניהו בהטלת מסים וגזירות כואבות על הציבור.

הזמן: השעון ממשיך לתקתק

השיקולים הפוליטיים ברורים. הרבה פחות ברור השיקול של הדרג המקצועי שמצדד ומגבה את המהלך הפוליטי של נתניהו.

ראשית, ובניגוד לאמירות שנשמעו בסוף השבוע מצד פרשנים פוליטיים, בדרג המקצועי באוצר לא אוהבים תקציבים דו-שנתיים. נקודה. כל התקציבים הדו-שנתיים בעבר נכפו על פקידי האוצר על-ידי שניים - הוגה הרעיון ושר האוצר בעבר יובל שטייניץ, שמשוכנע שכך צריכים להתנהל תקציבי מדינה בכל העולם, ולאחר מכן ראש הממשלה בנימין נתניהו שזיהה את היתרונות הפוליטיים הגלומים בו.

מבחינת הפקידים, תקציבים דו-שנתיים הם מתכון בטוח לצרות, פשוט בגלל הקושי לצפות שלוש שנים מראש את ההוצאות וההכנסות של המדינה. גם הניסיון האמפירי שנצבר בשנים האחרונות מראה שזה נגמר בבכי, כלומר בדוחות של מבקר המדינה.

אבל במקרה הנוכחי לפחות, מה שהניע את הפקידים היה הרבה יותר מסלידתם מעוד תקציב דו-שנתי. מה שהניע אותם היה הפחד מהשיתוק הממשלתי והניסיון לזרז את מקבלי ההחלטות בממשלה לקבל סוף-סוף הכרעה. "יש להדגיש כי הביצוע של המתווה המתואר מחייב קבלת החלטה סופית עד מחר, יום חמישי" כתב מרידור בשבוע שעבר. בינתיים חלפו ארבעה ימים ושום החלטה לא התקבלה.