לבד על הגג: המהלך שמאיים על שוק האנרגיה הסולארית

בעוד חודש בדיוק ייכנס לבית הלבן נשיא חדש, שדורש להכתיב את הקצב העולמי במאבק במשבר האקלים. "כנשיא, אציב את ארה"ב על המסלול להשגת משק חשמל נטול זיהום פחמן עד שנת 2030. זהו מסלול שאף נשיא עתידי לא יוכל לחזור ממנו", כתב השבוע בדף הטוויטר שלו ג'ו ביידן, ואותת למשק האמריקאי ולמנהיגים ברחבי העולם מה יאפיין את כהונתו.

בשנה החולפת הציגו מדינות רבות תוכנית לאיפוס פליטות הפחמן שלהן עד אמצע המאה. סין תגיע לניטרליות פחמן עד 2060, בעוד האיחוד האירופי, יפן, דרום קוריאה, בריטניה ושלל כלכלות קטנות יותר יעשו זאת עד שנת 2050. ההצהרות מלוות במעבר לשימוש באנרגיה מתחדשת - מחשמל גאותרמי לאנרגיית שמש. כל מדינה מוצאת, בהתאם למאפייניה ולמשאביה, את הדרך הנכונה למסלול איפוס הפליטות.

בישראל שודרגו לאחרונה יעדי האנרגיות המתחדשות כך שבשנת 2030, כ-30% מהחשמל יופקו באמצעות אנרגיה מתחדשת. לא מדובר ביעדי איפוס פליטות - לישראל אין תוכנית מאושרת בנושא, אלא בהגדלת היעדים הנמוכים שהוצבו בעת החתימה על הסכם פריז.

הדרך להשגת היעדים מחייבת שינוי רחב היקף במשק האנרגיה. אלא שאסדרה שמקדמת רשות החשמל עלולה לפגוע ביכולתה של ישראל להשתמש באופן אופטימלי במשאב השמש בו התברכה, לפספס את העמידה ביעדים שהגדירה לעצמה, ולהישאר מאחור בזמן שהעולם זז קדימה.

התנגדות פורום ה-15 ומרכז השלטון המקומי

לאחר שברשות החשמל זיהו לפני כשנתיים שישראל עלולה 'לפספס' את העמידה ביעדי הסכם פריז, הוחלט להזניק קדימה את שוק הגגות הסולריים, ולאפשר בהוראת שעה ליזמים להקים 200 קילוואט ללא מכרז, בתעריף זהה לזה של 100 הקילוואט הראשונים - 45 אגורות. הצעד אכן הצליח לתמרץ רשויות מקומיות לרצף גגות עירוניים בפאנלים סולריים, אך הוראת השעה פגה לאחרונה, וברשות החשמל החליטו שלא להאריך אותה.

לאחר תלונות רבות של רשויות מקומיות ויזמים, הוחלט ברשות החשמל לקדם אסדרה חדשה העומדת בימים אלו להערות הציבור. יזמים המבקשים להגדיל את כמות הפאנלים על הגגות יוכלו להתקין עד 630 קילוואט ללא מכרז, אך בתעריפים שכדאיותם מוטלת בספק; 48 אגורות ל-15 הקילוואט הראשונים, 41 אגורות ל-85 הנוספים, ולאחר מכן - תעריף ההליך התחרותי האחרון שביצעה הרשות עבור מתקני גגות, בהפחתה של 2% וללא הצמדה על יתרת ההספק (נכון לינואר, מדובר ב-17.82 אגורות).

בשוק האנרגיה הסולרית וברשויות המקומיות הגיבו להצעת רשות החשמל בזעם. במכתב שהגיע לידי גלובס פנו פורום ה-15 ומרכז השלטון המקומי לשרי האוצר, האנרגיה, הפנים והסביבה, וכתבו להם כי "מדובר בהפחתה דרמטית של 60% בתעריף לרכישת חשמל. שינוי זה יביא לפגיעה משמעותית בכדאיות ההקמה של מערכות בינוניות כתוצאה מהארכת תקופת החזר ההשקעה.

"כך, לדוגמה, תקופת החזר ההשקעה עבור מתקנים בהספק של כ-200 קילוואט, השכיחים במבני ומתקני ציבור ברשויות המקומיות, צפויה למיטב הבנתנו לגדול מכ-7 שנים ל-11-10 שנים. עבור מתקנים גדולים יותר, תקופת החזר ההשקעה צפויה להיות ארוכה יותר".

ברשויות המקומיות סבורים שההחלטה של רשות החשמל מציבה חסם פיננסי שיביא להאטה משמעותית, עד כדי עצירה, של פריסת המערכות הסולריות במרחב העירוני, לאחר שבשנים האחרונות האיצו עיריות רבות התקנת גגות פוטו וולטאים במוסדות חינוך, חניונים, מגרשי ספורט ומתקנים אחרים במרחב העירוני, בשל הכדאיות הכלכלית.

יתר על כן, פורום ה-15 ומרכז השלטון המקומי טוענים כי לאחר שהמדינה ביצעה 'זינוק' מהיר, כשהבינה שאיננה עומדת ביעדי הסכם פריז, כעת, היא מציבה חסמים פיננסיים מתוך תובנה שאין לה צורך לעבוד באופן אינטנסיבי לאורך כל העשור, אלא רק להגביר מאמץ בסמיכות ליעד. להתנהלות זו יש, כמובן, השלכות רחבות על משק האנרגיה ועל יכולתם של יזמים לקבל יציבות רגולטורית.

המכתב של פורום ה-15 ומרכז השלטון המקומי מציג איום ברור: אם השרים לא יתנגדו לאסדרת רשות החשמל, וידרשו ממנה לייצר סביבה סטטוטורית ההולמת את יעדי האנרגיה המתחדשת, ומאפשרת התקדמות מהירה לאיפוס פליטות, העיריות יתנגדו להענקת פטור מהיטלי השבחה למתקנים פוטו וולטאיים על חניונים ציבוריים ומאגרי מים בתחומן. זהו מהלך שאותו מנסים השרים לקדם לאורך השנה האחרונה.

"מסתבר כי משרדי הממשלה מוכנים לקדם ייצור סולרי רק על בסיס הירתמותן הפיננסית של הרשויות המקומיות, אולם לא מוכנים להסיר חסמים העומדים בפני הרשויות להגדלת הייצור הסולרי בתחומן, לרווחת משק האנרגיה, הרשויות ותושביהן, והמשק כולו", סיכמו במכתב.

ד"ר בעז קידר, מנהל תכנון בר קיימא ואנרגיה בעיריית תל אביב, מסביר את המשמעות הבעייתית עבור העיריות. לדבריו, "האסדרה החדשה הופכת את הפריסה של מערכות סולריות על גגות גדולים ללא כלכלית.

בתעריף החדש, של 17.82 אגורות, גגות הגדולים מ-100 קילוואט פשוט יישארו ריקים. עבור רשויות מקומיות, החזר ההשקעה עומד על כ-8-10 שנים גם באסדרה הנוכחית עקב עלויות היוון ותקורות גבוהות יותר מיזמים פרטיים. למעשה, כיום משאירה עיריית תל אביב-יפו שטחים ריקים נרחבים בגגות הגדולים, וכן בתי ספר שבהם מספר מבנים מחוברים למונה אחד. מניין שטחים אלה יגדל משמעותית עקב הקטנת המכסה ל-100 קילוואט".

תופעת הגגות הקירחים

האסדרה של רשות החשמל נועדה לספק מענה לגגות בינוניים, תוך ניצול יתרון הגודל, ללא הצורך לגשת למכרז. אך מבנה הרגולציה הנוכחי, והצעד המקודם ביתר שאת, מייצרים מצב שבו יזמים רבים אינם יכולים להתחרות במכרזים תחרותיים, ולכן לא מצליחים להקים מתקנים סולריים.

כתוצאה מהמגבלה של פטור ממכרז רק עד 200 קילוואט, במקרים רבים יזמים מקימים מערכת עד לאותה מגבלה - למרות ששטח הגג שלהם יכול להכיל מערכת גדולה הרבה יותר. מתופעת הגגות ה"קירחים" הציבור מפסיד פעמיים: החשמל המופק ממקורות נקיים בטווח הקצר הוא נמוך יותר, ובטווח הארוך - ספק אם נצליח לעמוד ביעדים שישראל הציבה.

ההחלטה של רשות החשמל מצטרפת למהמורה נוספת בדרכה של האנרגיה המתחדשת למשק החשמל. רק לאחרונה הודיעה המועצה הארצית לתכנון ובנייה כי על משרד האנרגיה לתעדף הקמת תשתיות סולאריות בשטחים מבונים או בדו-שימוש בקרקע, ולהימנע ככל הניתן משימוש בשטחים הפתוחים. אוכלוסיית ישראל גדלה מיום ליום, ושטח המדינה מוגבל.

בשנים הבאות, יותר ויותר שטחים יפונו לטובת תשתיות ובינוי, כשהשטח הפתוח מצטמצם. לפי דוח מצב הטבע של המשרד להגנת הסביבה, אובדן השטחים הפתוחים בישראל הוא הגבוה ביותר ב-20 השנה האחרונות, כשמדי שנה מאבדת ישראל שטחים פתוחים בהיקף שטחה של העיר כרמיאל.

הפתרון האולטימטיבי להגדלת יעדי האנרגיה המתחדשת, אם כן, מצוי על הגגות - ולא על הקרקע. 46% מסך הפוטנציאל לייצור חשמל מאנרגיה סולרית מצויים במרחב הבנוי, אך רשות החשמל 'לוחצת על הברקס' עבור הרשויות המקומיות והיזמים. היכולת לרצף את המרחב הבנוי בפאנלים סולריים ביעילות, הולכת ופוחתת.

לפי נתוני רשות החשמל, סך הגגות הגדולים ששטחם נע בין 1,000 ל-10,000 מ"ר, ומתאימים להתקנה של יותר מ-100 קילוואט, עומד על כ-54 אלף דונם (20% מסך שטחי הגגות בישראל). הם כוללים, בין היתר, 6,000 דונם בחזקת השלטון המקומי, 10,000 דונם של מבני חקלאות, וכ-20 אלף דונם של מבני מסחר, תעסוקה ותעשייה. הגגות הללו יכולים לספק אלפי מגה ואטים של אנרגיה סולרית, ולהעלות את שיעור האנרגיה המתחדשת. האסדרה החדשה עלולה להותיר חלק גדול מהם ללא כיסוי סולרי.

ערן טל, מנכ"ל ומייסד Volta Solar, אומר כי ישראל עדיין רחוקה מהמקום שבו היא שואפת להיות. "כפי שנכון במדינה שטופת שמש כמו ישראל, עלינו למצות את הגגות בכלל הגדלים, שפשוט נמצאים שם ומשתזפים בשמש. אלו גם מבנים קיימים, ועל כן הם גם אינם צורכים קרקע נוספת, וגם צמודים למקורות צריכה שמצמצמים לאפס את אובדני ההולכה ואת הצורך בתשתיות נוספות.

"אסדרת הגגות החדשה שהרשות פרסמה לשימוע גם תבלום את המומנטום של ענף הגגות הסולריים, וגם תותיר שטחי גגות עצומים שלא ימוצו לטובת אנרגיה נקייה. במקום תהום תעריפית במערכות של מעבר ל-100 קילוואט (גגות של 1,000 מ"ר ואילך), יש מקום לפתרונות יצירתיים כמו דירוג תעריפי, אשר עדיין יהיו כלכליים גם לבעלי הגגות וגם למשק, ואשר יתמרצו את מיצוי השטחים העצומים שאופטימליים לצורך זה".

 ערן טל, מייסד Volta Solar / צילום: ענבל מרמרי

בוחרים בכיסוי חלקי

לדברי גורם ברשות החשמל, מבדיקה של מימוש ההליך התחרותי הראשון עלה כי רוב הגגות שקמו בעקבות ההליך הם גגות בינוניים של 200, 300 או 400 קילוואט, כך שניתן למצות גגות בינוניים בתעריפים תחרותיים. ההתרעמות של החברות, הרשויות המקומיות וארגוני הסביבה, הוא אומר, היא "ניסיון לעשות רווח עודף על חשבון הציבור". זאת בזמן שגם התעריפים החדשים אטרקטיביים ליזמים - מי שיקים 300 קילוואט, ייהנה מתעריף ממוצע של כ-26 אגורות, ומי שיקים 200 - כ-30 אגורות.

לפי ניתוח שבוצע בפרויקט NZO של מרכז השל, האסדרה החדשה פוגעת בעיקר ביכולת לרצף ביעילות גגות גדולים. בגגות של עד 200 קילוואט, האסדרה מאפשרת החזר השקעה דומה לזה שקיים בשוק כיום, ותשואה יציבה יחסית למשך 25 שנים. ואולם, מעבר לכך, החזר ההשקעה מטפס ל-8-11 שנים, ובכך הכדאיות יורדת. לפי רמי עמר ממרכז השל, "תופעת הגגות המכוסים חלקית תימשך. גג שדורש טיפול נוסף יפגע ברווחיות עד כדי חוסר כדאיות, ופרויקטים לקירוי של חניות, פארקים ומגרשי ספורט, כלל אינם באים בחשבון באסדרה החדשה".

הדר גולדמן הוא יזם נדל"ן בארה"ב, המתרחב לאחרונה בתחום האנרגיה הסולרית, לאחר שרכש את החווה הסולרית בכפר הירוק ואת חברת EDI המתמחה בתכנון מערכות סולריות. גולדמן מזהיר כי משמעותה של ההחלטה, בהערכה שמרנית, היא פגיעה של 10% ברווח הגולמי, ו-15% ברווח הנקי.

לדבריו, "העולם הולך לאיפוס פחמן, וברשות החשמל מוציאים ליזמים הקטנים את הרוח מהמפרשים. ישראל צריכה להזדרז, לא להאט. העולם הולך לירוק, לא לשחור. ככל שמחמירים עם היזם הקטן, מפסידים אותו. יש בארה"ב ובעולם מדינות שבהן כל אחד יכול להקים מערכת פאנלים סולריים, עם מענק מהמדינה.

"מדינות ירוקות מסבסדות את תשתיות האנרגיה המתחדשת, כדי לחסוך במיסי פחמן לכשיבואו, וגם מתוך המוטיבציה להיות מדינות נקיות. כך או כך, הרווחיות עולה כל הזמן. המדינה לא תסבסד את העסק הזה לנצח. גם עכשיו היא לא מחשבת עלויות חיצוניות כבדות של אי קידום המתחדשות: מוות מזיהום אוויר, חולים ותרופות או פגיעה באיכות החיים".

מצננים את השוק

הסכם פריז נחתם בכדי למנוע מהאנושות להגיע לנקודה מסוכנת. מדובר בעליית טמפרטורה מהירה ובלתי ניתנת לעצירה, הדוהרת מעל 2 מעלות צלזיוס בממוצע, ומכניסה את העולם להתמודדות עם לולאת משוב של אירועי אקלים קיצוניים - ונזקים כלכליים שניתן היה למנוע מראש. כל מדינה הציבה לעצמה את היעדים שבהם היא מסוגלת לעמוד, כדי להפחית את פליטת גזי החממה לאטמוספירה, באמצעות צמצום עד כדי הפסקת השימוש בדלקים מאובנים. בשלב זה, ישראל הייתה אמורה להגיע ליעד ביניים של 10% ייצור חשמל באמצעות אנרגיה מתחדשת, אך לפי מבקר המדינה, היא אינה עומדת ביעדים, ומגיעה ל-5% בלבד.

כדי לעמוד ביעדי ה-30% שהציבה לאחר שלא עמדה ביעד הביניים, ישראל צריכה להעלות את הקצב בעשור הקרוב. ברשות החשמל סבורים כי בהספק הסולארי המתוכנן על שטחים קרקעיים פתוחים קיימות די עתודות בכדי לקרב את ישראל לעמידה ביעדי הסכם פריז.

לכן, לא ממהרים שם להיענות לדרישה להותיר את הוראת השעה על כנה, או ליצור תעריף מדורג אטרקטיבי יותר, שיניע קדימה את השוק (בין היתר הוצע תמחור דיפרנציאלי, שלפיו כל 100 קילוואט נוספים זוכים לתעריף מעט נמוך יותר מה-100 הקילוואט הקודמים). התמרוץ גורם להעלאת התעריפים, ולכן הרצון לשמור על רמת מחירים נמוכה לצרכן מחייב 'צינון' מסוים של השוק.

איתן פרנס, מנכ"ל איגוד חברות אנרגיה ירוקה, אומר כי במשקי חשמל מפותחים קידום גגות הוא בכלל לא שאלה אלא תנאי סף למשק חשמל דל פחמן. לדבריו, "הבעיה היא שרשות החשמל לא הצליחה לייצר מנגנון תחרותי שהביא לקירוי בפועל של גגות בינוניים. התוצאה היא שעל גגות הוקמו מערכות תעריפיות קטנות בלבד, ולא נוצל כל גודל הגג. חברות שהשתתפו בהליכים התחרותיים במטרה לקרות גגות בינוניים, הצטערו על הרגע.

"בנוסף, יש גם חוסר יעילות להקים שתי מערכות על גג אחד - מערכת תעריפית, ומערכת במכרז. בסוף זה לעלות פעמיים לגג לעבודות, פעמיים בילינג, עוד מונה ייצור וכו'. הרשות צריכה לפרסם אסדרות שמנצלות את מלא תשתית הגג. עד היום זה לא קרה".

 איתן פרנס / צילום: יוסי זמיר

משמעות ההסדר החדש של רשות החשמל

הצד החיובי
● התעריף הוא דיפרנציאלי, ומאפשר להתקין על גגות מערכות עד 630 קילוואט, מבלי לגשת למכרז
● רשויות מקומיות יוכלו לקדם התקנות על גגות ציבוריים גדולים, וליהנות ממלוא הרווח, מבלי לגשת למכרז

הצד השלילי
● תופעת הגגות המכוסים חלקית תימשך, מאחר שמעל גודל גג מסוים, הרווחיות צונחת
● גג שדורש טיפול נוסף יפגע ברווחיות עד כדי חוסר כדאיות
● פרויקט קירוי סולרי של חניות, פארקים ומגרשי ספורט אינם באים בחשבון כלל