הפתרון המשפטי לעירוב שימושים: פיצול הקרקע

דיני הקניין עוברים שינויים בחקיקה בעקבות התכנון האורבני המשתנה • מה כבר טופל ומה מחכה לממשלה הבאה

צומת שמואל בייט, ירושלים / צילום: יוסי זמיר
צומת שמואל בייט, ירושלים / צילום: יוסי זמיר

בשוך סערת הקורונה פוקדים את ישראל ניצני משבר דיור חדש, ואליו מתלווה משבר נוסף, שעליו מתריע מינהל התכנון זה זמן רב, הוא משבר התשתיות. אם וככל שתצליח מדינת ישראל לצאת מהמשבר הפוליטי שבו היא מצויה, יהיה הכרח לטפל במשברים אלה, ותוכניות רבות שנרקמו וממתינות לכנסת מתפקדת שכה מבוששת לבוא, יצוצו במהרה.

האם מתאים למקם חנויות בקומת הקרקע של בניין מגורים? 
מסעדה מתחת לבניין: הצד הבעייתי של הטרנד התכנוני

הסיבה למשברים הקיימים והחזויים אינה נעוצה רק בסטגנציה הפוליטית. היא נובעת מסיבה ארצית ופשוטה הרבה יותר - שיעור הגידול באוכלוסייה הצפוי בישראל בשנים הקרובות. בהערכה הסבירה, כך לפי הלמ"ס, יחיו בישראל בשנת 2050 כ־16 מיליון איש. היכן יגורו, יעבדו, יצרכו, ינפשו, כיצד יעברו ממקום למקום, האם יהיה מקום? ההתמודדות עם הצרכים הפיזיים של אוכלוסיית מדינת ישראל ב-2050 היא אתגר אדיר, המחייב הירתמות של כל משרדי הממשלה הרלוונטיים, כמו גם של השלטון המקומי והשוק הפרטי, כדי לייצר פתרונות.

שנים רבות נהגנו, המשפטנים, להפריד בין עולם הקניין לבין עולם התכנון והבנייה, ולשמור על האבחנה המשפטית ביניהם. עולמות הקניין עוסקים במשפט הפרטי בעיקר, מגדירים את הזכות שיש לאדם במקרקעין, קובעים כללים להגנה על זכותו וליחסיו עם בעל זכות אחר, שאולי טוען לבעלות באותם מקרקעין ממש. דיני התכנון והבנייה משקפים בעיקרם רגולציה על הקרקע - מוסד התכנון קובע בהליך מינהלי סדור ומורכב אילו שימושים ניתן לעשות במקרקעין פלונים, לכאורה ללא קשר לבעליהם.

לא עוד! ההתמודדות עם האתגרים שמציבה בפנינו צפיפות האוכלוסין החזויה, התשתיות המזדקנות והדרישה המתגברת לצורכי ציבור מחייבת חיבור אמיץ וחזק יותר בין דיני התכנון לדיני הקניין. במקום שבו יצליחו דיני הקניין ודיני התכנון לשלב ידיים לצורך מציאת פתרונות לגידול האוכלוסין ולצפיפות, כך ייטב.

נבקש להדגים התערבות נדרשת זו בשתי דוגמאות, אשר נותנות לטעמנו מענה קנייני נכון לצורכי התכנון, ובכלל זה לחיזוק וקידום מה שמכונה בשפה המקצועית תכנונית - "שימושים מעורבים". היגד זה מתאר מצב שבו בחלקת קרקע אחת, במבנה גבוה אחד, מבקשים לשלב שורה של שימושי קרקע, סחירים וציבוריים. למשל, מגורים עם תיירות גני ילדים ומשרדי הרשות המקומית, ואולי אף, אשרי המאמין, גינה ציבורית בקומה ה-20 של בניין רב-קומות.

חלקה תלת-ממדית: פיצול רישום הקרקע

דוגמה אחת הוא תיקון מספר 33 לחוק המקרקעין, המכונה גם "חוק התלת-ממד", שיזמה וקידמה מחלקת ייעוץ וחקיקה בשיתוף גופים רבים וטובים אחרים, המהווה שינוי מהותי בדיני הקניין בישראל. התיקון מאפשר פיצול הבעלות בקרקע, גם באופן של יצירת יחידות מרחביות, שהן למעשה חטיבות קרקע תלת-ממדיות. לפני התיקון לחוק, חל הכלל הבסיסי שהיה קיים בדין הישראלי מקדמת דנא, שלפיו מי שהוא הבעלים בפני הקרקע, יהא ככלל גם הבעלים עד רום השמיים ועד מעמקי כדור הארץ. כעת כלל זה יכול להיסתר באמצעות יצירת יחידות קרקעיות נפרדות, מרחביות, תלת-ממדיות, שיופרדו מהיחידה הקרקעית הבסיסית.

ניקח לדוגמה מצב שבו יש כוונה לתכנן חטיבת קרקע באזור מבונה וצפוף באופן שבתת-הקרקע ייבנה חניון, ומעל פני הקרקע יהיו בנייני מגורים. למרות התכנון הצפוף שמנצל עד תום את משאב הקרקע, עד התיקון לחוק הקניין מתחת לקרקע הוא של בעלי הדירות, גם אם מדובר בחניון ציבורי ולא בחניות שצמודות לדירות עצמן. סיטואציה זו מביאה לתוצאה קניינית לא פשוטה. נוכח העובדה כי הרשות המקומית היא האחראית לחניונים ציבוריים, נדרשים הדיירים לערוך הסכם חכירה מורכב עם הרשות, שהיווה ועדיין מהווה פתח לסכסוכים לא פשוטים.

כעת, לאור החוק החדש, ניתן יהיה לפצל את הבעלות בחניון, ולקבוע שהוא יועבר לרשות הציבורית (במכר או בדרך אחרת). בדרך זו התכנון ששם לנגד עיניו מטרה של עירוב שימושים כדי להתמודד עם מחסור בקרקע שילך ויתעצם, שכן הדין הקנייני לא מהווה עוד מכשול בעת הביצוע.

עינינו הרואות כי בעוד שהתכנון "רץ קדימה" והיטיב להעניק פתרונות לצורך בציפוף ובעירוב שימושים, החקיקה הקניינית פיגרה מאחור, ואילו התיקון האיץ אף אותה כך שתתאים למגמות העכשוויות.

קומה ציבורית: מי יבנה את טיפת חלב

דוגמה נוספת נוגעת לחקיקה מתחום התכנון והבנייה היא זו המכונה "קומה ציבורית". מדובר בהצעת חוק ממשלתית שנדונה בעבר בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, אולם לא הגיעה להצבעה בקריאה שנייה ושלישית, ומקודמת כעת במסגרת תזכיר חוק שהופץ על-ידי שר הפנים ובאמצעות מינהל התכנון. בהצעת חוק זו מבוקש לאפשר הפרשה של קומה או של קומות מבניין סחיר לטובת צרכים ציבוריים, ואגב כך להסדיר את היחסים שבין היזם המעוניין לבנות שטחים סחירים, לבין הרשות המקומית הדורשת צורכי ציבור.

במסגרת התכנון היזם מבקש להעצים את זכויות הבנייה הסחירות במגרש, אולם מוסד התכנון דורש כי לפחות חלק מהשימושים הציבוריים הנדרשים יקבלו ביטוי בשטח המבונה שעתיד לקום.

כך למשל אנו עדים למצבים שבהם טיפות חלב, משרדי הרשות המקומית וגני ילדים ממוקמים בתוך בניין מגורים או בניין משרדים. סיטואציה שכיחה זו, המוטמעת בלא מעט תוכניות, והנובעת אף היא מהכרח בשל קושי באיתור קרקע בתולה שתשמש לשימושים ציבוריים, לא קיבלה מענה ראוי בחקיקה עד כה, ולמעשה תכנון מסוג זה הותיר כמה סוגיות מהותיות ללא מענה.

למשל, עלתה השאלה באיזו דרך קניינית יועברו צורכי הציבור לרשות המקומית? באילו עלויות על היזם לשאת כשהוא זה שבונה את הבניין, שחלקו ישמש את הרשות המקומית? מה דינו של היזם בכל הנוגע לחישוב היטל ההשבחה? באיזה שלב ובאיזה אופן יירשמו הנכסים על שמה של הרשות המקומית, ועל מי מוטלת החובה לדאוג להשלמת הרישום? האם ניתן להטיל על היזם לשאת בהקמת הקומות המיועדות לשימושים ציבוריים מבלי שתחול על כך מגבלה כלשהי הנוגעת להיקף השטחים הציבוריים מתוך כלל השטח הבנוי?

כאמור, לשאלות אלה לא היה עד כה מענה, ואילו הצעת החוק מבקשת לעגן עבורן תשובות ברורות בחקיקה. גם כאן הסדרים קנייניים חדשים יקדמו צרכים תכנוניים. אנו מקווים כי ההצעה תבשיל בהקדם, כך שנושא חשוב זה יקבל את המסגרת המשפטית ההולמת, במאמצים להתאים את הכלים המשפטיים למציאות האורבנית המתפתחת ולמגמת עירוב השימושים באזורי ביקוש.

עו"ד ארז קמיניץ הוא המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט אזרחי). עו"ד כרמית יוליס היא ראש אשכול נדל"ן, ייעוץ וחקיקה (משפט אזרחי)

צרו איתנו קשר *5988