קרן העושר | ניתוח

יזמי הגז הטבעי הרוויחו כבר מיליארדים, אבל הקופה הציבורית עדיין ריקה. לאן נעלמה קרן העושר?

פוליטיקאים וכלכלנים הבטיחו לנו שמאות מיליארדי שקלים יזרמו לקרן המיוחדת, שאמורה לשרת את הציבור הישראלי • עם זאת, מאז הקמתה של הקרן היא גבתה 741 מיליון שקל בלבד ושוב נדחה מועד הפעלתה • בתחזית מעודכנת של רשות המסים, היא שוב הפחיתה את היקף הגבייה הצפוי

אסדת לוויתן / צילום: אלבטרוס
אסדת לוויתן / צילום: אלבטרוס

"קרן העושר", שאמורה לצבור בשנים הקרובות מיליארדי שקלים רבים המיועדים לרווחת אזרחי המדינה ממיסוי רווחי היתר של מאגרי הגז, תחל לפעול רק בשנת 2022, ולא ב־2021 כפי שתוכנן. זאת, היות וגביית המס מרווחי היתר ממאגרי הגז טרם הגיעה לרף הנדרש להפעלת הקרן, בגובה מיליארד שקל. עד כה גבתה רשות המסים היטלים בסך 741 מיליון שקל בלבד (כ־226 מיליון דולר). ברשות המסים צופים כי הגבייה תחצה את רף המיליארד עד סוף השנה, אך הפעלתה של הקרן תתאפשר רק בשנת 2022.

מס רווחי היתר: עורכי הדין הרוויחו, הציבור פחות

מדובר בדחייה נוספת מהמועד המקורי להפעלת "קרן העושר", שנקבע לשנת 2018 ונדחה מספר פעמים.

קרן העושר של אזרחי ישראל אמורה לצבור את כל ההכנסות שיגיעו לקופת המדינה ממס רווחי היתר המוטל על מאגרי גז מאז 2011 (ששינסקי 1), וההכנסות ממס רווחי היתר המוטל על מפיקי אוצרות טבע מ-2015, בהם אשלג, ברום, מגנזיום ופוספט (ששינסקי 2).

486 מיליון שקל בעשור

רשות המסים פרסמה ביום ב’ לראשונה באופן רשמי את נתוני גביית ההיטלים לפי חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע ואת תחזית גביית ההיטלים בשנים הבאות. מהנתונים עולה, כי מ-2011 ועד 2020 נגבה סך של 486 מיליון שקל (כ־150 מיליון דולר) ממאגרי הגז, ובמחצית השנה הראשונה של 2021 נגבה סך של 255 מיליון שקל נוספים (כ־78 מיליון דולר).

חוק ההיטלים קובע את אופן חישוב סכומי ההיטלים בגין רווחים ממשאבי טבע (נפט, גז ומשאבי טבע אחרים) אותם גובה רשות המסים. ההיטלים מוטלים בנוסף למס הכנסה ומס חברות הנגבים ע"י רשות המסים, לתמלוגים על נפט וגז הנגבים ע"י משרד האנרגיה, ולתמלוגים על משאבי טבע אחרים הנגבים ע"י החשכ"ל באוצר.

ב-2014 נחקק חוק קרן לאזרחי ישראל, שעוסק בהקמת קרן לניהול הכספים שיתקבלו מגביית ההיטלים לפי חוק ההיטלים (חוק "קרן העושר") במסגרתו נקבע, כי על הקרן לנהל את הכנסות המדינה מההיטלים, בראיה כלכלית ארוכת טווח על מנת למקסם אותן ולאפשר את המשך קיומה של הקרן לדורות הבאים.

על-פי חוק "קרן העושר" יכולה הקרן להתחיל לפעול מרגע שבקופתה יצטברו מיליארד שקל. בחלוף שנה ממועד זה רשאית הקרן לחלק בכל שנה סכום של עד 3.5% מסך הכנסותיה למטרות חברתיות, כלכליות וחינוכיות, בהתאם להצעות שתגיש לה הממשלה ובכפוף לאישור מוסדות הקרן ובראשם המועצה.

מנתוני רשות המסים עולה, כי עד ל-30 ביוני השנה עמדו ההיטלים החלוטים (לאחר קבלת דוחות היטל שנתיים או לאחר שומה סופית) על סך של 441 מיליון שקל (135 מיליון דולר).

ההכנסות מגז עוד יירדו

כלכלני רשות המסים מעריכים כאמור, כי סך גביית ההיטלים המצטברים על בסיס מזומן יגיע כבר השנה למיליארד שקל אך הקרן צפויה להיפתח במהלך 2022, לאחר קבלת דוחות ההיטל וקביעת שומות סופיות.

עוד מעריכים כלכלני רשות המסים, כי סך ההכנסות הנומינליות מהיטל רווחי נפט וגז (ללא היטל רווחי יתר על משאבי טבע אחרים) בין 2021 ל-2064 יסתכמו ב-44 עד 53 מיליארד דולר. מדובר בירידה של 10%-25% ביחס לתחזית קודמת של הרשות, מיולי 2020, שהוצגה בדיון בוועדה המיוחדת לפיקוח על הקרן העושר. אז העריכה כי הכנסות המדינה מהמאגרים השונים לאורך שנות הפקת הגז יסתכמו ב-59 מיליארד דולר.

 
  

ברשות המסים תולים את הפערים בתחזיות האחרונות שפורסמו על ידי תאגידי הנפט שבהם נחזתה ירידה במחירי הגז בהשוואה לתחזיות שפורסמו על ידם לפני כשנה.

ואולם, נדמה שניתן היה להעריך את ההכנסות הריאליות יותר מהכנסות מאגרי הגז בשלבים מוקדמים יותר. כבר בדיון שהתקיים בכנסת בשנה שעברה על הגבייה הצפויה לקרן העושר, הוצגו הערכות של גופים שונים שלימדו כי התחזיות האופטימיות של רשות המסים רחוקות מהמציאות והעמידו את ההכנסות הצפויות בעשור הקרוב על סך של 10 מיליארד דולר.

כעת גם רשות המסים מתיישרת לתחזיות הללו כאשר מהתחזית המעודכנת שלה עולה כי הקרן צפויה לצבור כ-10.3 מיליארד עד שנת 2030 בתרחיש חיובי, וכ-8 מיליארד דולר בלבד בתרחיש גבייה שמרני, אם הכנסות המאגרים יהיו נמוכות.

על פי ההערכות החדשות, צפויה ב־2026 רשות המסים לגבות היטלים שיעברו את הרף של מיליארד שקל לשנה ולנוע בין 1.18 מיליארד שקל ל-1.5 מיליארד. על פי התחזית של רשות המסים, בשנת 2029 צפויה הגבייה להגיע לכ-2 מיליארד שקל בשנה בתרחיש גבייה מקסימלי.

פתחי מילוט לשותפויות

כל מי שמסתכל על המספרים העצומים שזורקים באוויר אנשי רשות המסים לגבי ההכנסות העתידיות ממאגרי הגז שלחופי ישראל עשוי לקבל סחרחורת. בשנה שעברה הם נקבו בסכום של 59 מיליארד דולר שייכנס מהיטל ששינסקי וכעת הם מנפקים הערכות "צנועות יותר" שנעות בין 44 ל-53 מיליארד דולר. ההבדלים כמובן עצומים, אך יש לזכור שמדובר בתחזית ל-42 שנה קדימה. האם כשמדינת ישראל חתמה עם מצרים על הסכם השלום ניתן היה להעריך מה יהיו הכנסות המדינה כיום? אלה פחות או יותר הפרופורציות, ולכן כדאי לקחת בעירבון מוגבל את התחזיות הגדולים ולהתרכז בכאן ועכשיו.

ממרץ 2013 מאגר תמר מספק גז ללקוחות. מזה כשנה וחצי גם מאגר לוויתן פעיל, אך בקרן העושר הצטברו סכומים נמוכים בהרבה מאלה שצפו כל התחזיות. הסיבה טמונה ישירות בכללי המשחק שנקבעו לפני כעשור מול חברות הגז, לפיהם רק כשהם יגיעו לרווחיות של 150% על ההשקעה הם יתחילו לשלם לקרן העושר. ספציפית מול החברות שמחזיקות בתמר נקבעה הטבה גדולה יותר - מס ששינסקי יעבור לקרן העושר רק אחרי רווחיות של 230% על ההשקעה.

כך למשל, כשהמדינה הסכימה ב-2014 להכיר לשותפות שמפעילה את תמר בהוצאה של 216 מיליון דולר על התקנת מדחסים - התוצאה המיידית היא עיכוב בתשלומים לקרן העושר. סכום גדול עוד יותר השקיעו החברות ששולטות בתמר בגילוי שדה קטן דרומית מערבית לתמר. וכך קרה שלמרות שהדוחות הכספיים של חברות הגז מצביעים על רווחים הולכים וגדלים, קרן העושר טרם החלה לפעול.

המודל וההבטחות לעושר

הרעיון של הקמת קרן עושר עלה בעקבות עבודתה של ועדת ששינסקי, שהוקמה על-ידי שר האוצר ד"ר יובל שטייניץ ב-2010, בעקבות גילוי מאגר הגז תמר. הוועדה המליצה על היטל מיוחד בגובה 20% עד 50% על רווחי היתר שמופקים ממכירת גז. ההיטל המיוחד מצטרף לתמלוגים בשיעור 12.5% (ברוטו) ומס חברות שמשלמים מפיקי הגז בישראל.
אך בזמן ששני המסים האחרים מועברים לקופת המדינה ככל מס, הוחלט כי ההכנסות מהיטל רווחי היתר יועברו לקרן עושר ריבונית.

 
  

המודל שעמד לנגד עיני המחוקקים היה קרן הפנסיה של נורבגיה, שצברה עד היום כטריליון דולר מתקבולי המס על הרווחים משדות הנפט בים הצפוני.

נגיד בנק ישראל לשעבכ פרופ’ סטנלי פישר, שהיה מהתומכים העיקריים בהקמת קרן העושר, הסביר שהיא תשרת שלוש מטרות חשובות - מניעת התחזקות יתר של השקל; תשמש כרית ביטחון ל מדינת ישראל לעת חירום; תפעל מתוך שיקולי צדק בין-דורי, כדי שגם הדורות הבאים יוכלו ליהנות מפירות תגליות הגז.

במסגרת הופעה בפני ועדת המדע והטכנולוגיה שאישרה את החוק, העריך פישר כי בין השנים 2018 עד 2037 יצטברו בקרן 72 מיליארד דולר (כ-252 מיליארד שקל). האומדן של בנק ישראל התבסס על ההערכה כי מחירי הגז ינועו בין 4.5 ל-6.7 דולר ליחידת חום, כך גילתה נגידת בנק ישראל לשעבר ד"ר קרנית פלוג בהופעה בפני ועדת הכלכלה בדצמבר 2015. אולם, באותה שנה הציג ד"ר עדי ברנדר מחטיבת המחקר של הבנק תרחיש אחר ולפיו יגיעו ההכנסות לקרן ל-133 מיליארד שקל עד 2040.

מאחורי הפערים הגדולים בתחזיות עומד חוסר ודאות הולך וגובר סביב כמויות הגז שנמכרו ויימכרו בשנים הקרובות, ועוד יותר מכך - מחירי הגז, שירדו בקצב מהיר. התחרות הגוברת במשק הגז, החולשה במחירי הגז הנוזלי העולמי וההתנגדות ההולכת וגוברת בישראל ובעולם להמשך השימוש בגז משיקולים סביבתיים - כל אלה מעמידים בספק גם את התרחישים הזהירים.

הקרן לא מאויישת

בין בנק ישראל לאוצר אף אחד לא מופתע מכך שעשור לאחר גילויי מרבצי הגז ויותר משבע שנים לאחר שהוקמה קרן העושר, עוד אין לה תשתיות או מנהלים. העובדה היא שהתפקידים בכירים בקרן לא אוישו, ומוסדות הקרן לא הוקמו. בנק ישראל כבר הוציא בשנים האחרונות קצת יותר ממיליון שקל על ההיערכות להקמת הקרן.

בין הפעולות שהבנק ביצע במסגרת זו היו מגעים להסכמים מול גופים פיננסיים בינלאומיים שאמורים לשמש כנאמנים ונותני שירותי ברוקראז’. בנוסף, הבנק ביצע "פעולות להטמעת המערך החשבונאי לניהול ספר הקרן", והוכנה טיוטת הסכם לניהול חשבון הקרן בבנק ישראל. אולם, עדיין לא הוקמה בבנק ישראל המחלקה הייעודית שאמורה לעסוק בניהול נכסי הקרן.

 
  

מבחינת הקמת התשתיות המשפטיות לתחילת השקעה, התהליך תקוע. בבנק ישראל אומרים כי החשב הכללי באוצר החליט בתחילת השנה שהם לא הגורם הרלוונטי לחתימת הסכמים או מתן ייפוי כוח. אלו, לטענתם יכולים להינתן רק על ידי מוסדות הקרן לכשיוקמו ולכן בנק ישראל לא יכול להתקדם בהקמת התשתיות המשפטיות והעסקיות לקראת השקעה של כספי הקרן, כמו פתיחת חשבון הקרן בבנק ישראל, הסכמים בשם הקרן עם גופים שיהיו קשורים לניהול כספי הקרן, ועוד.

לפני שנתיים הוקמה ועדת איתן לנציגי ציבור במוסדות הקרן אך היא פוזרה על רקע הבחירות שנערכו לכנסת בסיבוב הראשון. כך שעוד אין ועדת איתור. החוק לא מעניק סמכות לבנק ישראל להשקיע את כספי הקרן ללא מדיניות השקעה, שתתבצע על ידי מוסדות הקרן, שכאמור עוד אינם. אם לא יוקמו מוסדות הקרן בנק ישראל לא יוכל להשקיע את הכספים, גם אם יופקדו בבנק ישראל.

ממשרד האוצר נמסר כי "בהתאם לחוק, כספי הקרן ינוהלו באמצעות מחלקת ניהול שתוקם לעניין זה בבנק ישראל. הגוף המתפעל הינו בנק ישראל שיתקשר מטעם הקרן תחת פיקוח מוסדות הקרן".

צרו איתנו קשר *5988