הפער בין היעדים לביצוע: באזורי הביקוש לא מתכננים מספיק דירות, מחוץ להם יותר מדי

ב-2017 אושרה בקבינט התוכנית האסטרטגית לתכנון ובנייה. בדיקת גלובס מעלה כי בארבע השנים הראשונות להפעלת התוכנית, התכנון השוטף של ועדות התכנון והבנייה והותמ"ל היה ברוב המקרים שונה מיעדי התוכנית, והבנייה כלל לא עמדה בקצב.

מטרת התוכנית הייתה להגדיל את היקף בניית הדירות כך שבשנת 2040 מספר הדירות יהיה תואם לצורכי המדינה. למה ב-2017 היה צריך תוכנית חדשה? דוח מבקר המדינה לשנת 2015 הוקדש למשבר הדיור. בין היתר, הובאו טענות כי קצב הבנייה בישראל אינו תואם את הצרכים וכי נוצר פער בין מספר הדירות הנדרשות למספר הדירות הנבנות.
בנוסף, בשנה שעברה הגיעה לסיומה תוכנית המתאר הארצית, תמ"א 35. התוכנית התבססה על עבודת מחקר "ישראל 2020" שנערכה בשנות ה-90 ושבה השתתפו למעלה מ-250 חוקרי אקדמיה.

ישראל 2020, כשמה, דיברה על ישראל עד השנה שעברה והיה צורך לפתח תוכנית חדשה שתצפה את פני העתיד לקראת 2040. דבר זה לא נעשה ובמקומו ערכה המועצה הלאומית לכלכלה תוכנית רזה שקובעת עקרונות. רוב העקרונות נשענים על פרמטרים כמותיים, ורובם ככולם עוסקים אך ורק בדיור ולא במכלול הצרכים התכנוניים של ישראל.
התוכנית הוצגה לראשונה ב-2017 ולאחר מכן מינהל התכנון פיתח אותה ויצק בה תוכן נוסף של תעסוקה נלווית, שטחים פתוחים, משאבי טבע ועוד. ועדיין, המספרים שנקבה המועצה הלאומית לכלכלה במסמך היסוד נותרו כבסיס לכל המעטפת התכנונית.

לא עומדים במספרים ובפיזור הגאוגרפי

תוכנית הדיור מציבה יעדי תכנון ובנייה עד לשנת 2040. בתוך כך קובעת התוכנית תכנון של 1.5 מיליון דירות בין 2017-2030 ושל 1.1 מיליון דירות נוספות בין 2031-2040. כמו כן, התוכנית מחולקת לתקופות כך שלכל תקופה מסומנים יעדי משנה.

התקופה הראשונה הסתיימה ב-2020 וכעת ניתן לבדוק עד כמה מערכת התכנון והבנייה עוקבת אחרי היעדים של התוכנית האסטרטגית. כאמור, מתברר כי קיימים פערים משמעותיים בין יעדי התוכנית האסטרטגית לתכנון הבנייה ובין יעדי תכנון הבנייה לביצועים בפועל.

על פי התוכנית האסטרטגית, בין 2017-2020 היו אמורים לתכנן 416 אלף יחידות דיור, ממוצע שנתי של 104 אלף. ועדות התכנון עקפו את היעד בתכנונם והגיעו לכ-515 אלף יחידות דיור, 129 אלף יחידות בממוצע לשנה.

נוסף על הכמויות, התכנון האסטרטגי קבע גם פיזור גאוגרפי. נראה שלמינהל התכנון היה חשוב יותר להראות יכולות תכנוניות כוללות ופחות התמקדות במחוזות, כפי שדרשה התוכנית האסטרטגית.

במחוזות הפריפריה הדבר בלט במיוחד: במחוז דרום כמות הדירות הממוצעת שתוכננה ב־2017-2020 הגיעה ל-36.2 אלף דירות בשנה, בעוד שהיעדים הציבו 18.5 אלף בלבד. במחוז חיפה התכנון היה גבוה בכ-60% מהיעדים: 20.8 אלף דירות שתוכננו בשנה לעומת 13 אלף שנקבעו בתוכנית האסטרטגית.

  

גם במחוזות תל אביב וירושלים קיימים פערים בין התכנון לתוכנית האסטרטגית, אך בהם התכנון נמוך מהיעדים: בתל אביב מספר הדירות שתוכננו, 12 אלף ממוצע שנתי, היה נמוך ברבע ממה שנקבע בתוכנית, 15.5 אלף. בירושלים המצב גרוע אף יותר והתכנון הגיע רק לשני שלישים מהיעדים של התוכנית האסטרטגית.

במסגרת הבדיקה שלנו הלכנו צעד קדימה והשווינו גם את הבנייה בפועל, באמצעות התחלות בנייה שנתיות שנרשמו בכל אחד מהמחוזות. שלא במפתיע, התברר כי התחלות הבנייה מפגרות מאוד גם אחרי התכנון האסטרטגי וגם אחרי התכנון בפועל, מה שמבליט את בעיות הביצוע בתחום זה.

פועלים תחת לחץ ולא חושבים רחוק

שתי שאלות נשאלות לנוכח הממצאים - מדוע זה קורה ועד כמה זה חשוב.
לגבי הסיבה - קל לשער: התוכנית האסטרטגית היא תוכנית ארוכת טווח ואילו מינהל התכנון פועל תחת לחצים פוליטיים כבדים עם ראייה לטווח הקצר והמיידי. התוצאה היא תכנון אינטנסיבי במקומות שבהם ניתן לתכנן תוך הסתייעות בותמ"ל.

חלק גדול מהתכנון בוצע על אדמות מדינה שמנוהלות ומשווקות על ידי רמ"י וכך ניתן היה לקדם תוכניות גדולות בראש העין, בלוד, בבסיסים צה"ליים במרכז, בקריות ובחריש, ובנהריה, עכו וכרמיאל שבצפון. במחוז תל אביב, לעומת זאת, הדברים קשים יותר עקב מלאי קרקעות מדינה מוגבל ואילו בירושלים יש מגבלות פוליטיות בינלאומית והתכנון נמצא בחסר.

עד כמה הסטייה מהתוכנית משמעותית? כאן זה מורכב יותר. לכאורה, ניתן לומר שהסטיות שבוצעו בין 2017-2020 יתוקנו בשלב הבא של מימוש התוכנית. אך כדי שזה יקרה יש צורך לקזז ולהתאים את התוכנית בשנים הבאות.

בפועל, זה לא נראה על פני השטח והממשלה הנוכחיה ממשיכה את קודמותיה - יורה לכל הכיוונים כדי לייצר יחידות דיור במהירות, ללא בקרה איפה ואיך.

לבנות זה חשוב אבל זה לא מספיק

מהניסיון של תמ"א 35 מתברר שמרגע שהרכבת יורדת מהמסילה - קשה מאוד להשיב אותה בחזרה. התוכנית ההיא אושרה ב-2005 וניסתה לווסת מראש את כמות האוכלוסייה שתהיה בכל אחד מחלקי הארץ.

כבר בתחילת העשור הקודם התברר כי מחוז המרכז גדל הרבה יותר ממה שקבעה התוכנית ואילו מחוזות הפריפריה לא עמדו ביעדי התוכנית בשלב ההגירה המתמשכת ממחוזות הפריפריה למרכז.

ניסיונות לעדכן את תמ"א 35 לא עלו יפה מהסיבה הפשוטה שלא מספיק להבין כיצד הממשלה הייתה רוצה לראות את המדינה. התושבים ממקמים את עצמם במקומות שהם רואים כטובים ביותר עבור הצרכים שלהם. אם המדינה לא יצרה סיבות לגור בפריפריה, והיא רואה אותה כמחסן של דירות שאין בו לא תוכן ולא תעסוקה - אנשים ימשיכו לברוח משם.

וכאן אולי נעוצה הבעיה השורשית של כל תוכנית שהיא - זה לא משנה איפה הממשלה רוצה שאנשים יגורו. אם היא לא דואגת להפוך את המקומות הללו לאטרקטיבים, באמצעות תוכן ותעסוקה - אנשים יוסיפו להתגורר במקומות המועדפים עליהם.
עד למועד סגירת הגיליון לא התקבלה התייחסות מינהל התכנון.