לעזוב את הפרסונליזציה: הגיע הזמן למשטר פרלמנטרי אמיתי

​הכותבת היא פרופסור מן המניין בבית ספר הארי רדזינר למשפטים, אוניברסיטת רייכמן

נהוג לחשוב שישראל התנסתה לזמן קצר בשיטה מעין־נשיאותית באמצעות בחירות ישירות לראשות ממשלה. תומכי הרפורמה דאז קיוו שהיא תביא ליציבות משטרית ותקטין את כוח הסחיטה של המפלגות הקטנות. במקום זאת, השיטה החדשה ריסקה את המפלגות הגדולות. תוך זמן קצר, לפי הנרטיב המקובל, חזרנו לשיטה פרלמנטרית קלאסית במסגרתה בוחרים כנסת בלבד, והממשלה צומחת מתוך הכנסת.

הנרטיב המקובל אינו יכול להסביר את הפרסונליזציה של הפוליטיקה הישראלית. זו אינה אופיינית למשטרים פרלמנטריים קלאסיים. יש לנו מפלגות שסובבות סביב אישיות של מנהיג אחד. חלקן אפילו לא טרח לפרסם מצעים בבחירות האחרונות. קיימנו חמש מערכות בחירות בארבע שנים סביב אישיותו של אדם אחד. הפוליטיקה הישראלית בסחרחרת, ועימה המשפט החוקתי הישראלי.

טעות בהבנת המשטר

אנחנו טועים בהבנת מהות שיטת המשטר שלנו. אנחנו חיים במשטר מעין־נשיאותי שתורם לפרסונליזציה של הפוליטיקה, להחלשת המפלגות והכנסת, ולחוסר יציבות משטרי. ההסדר החוקתי שיש לשנותו בדחיפות הוא כריכת גורל הממשלה בגורל ראש הממשלה. לפי חוק יסוד: הממשלה, אם ראש הממשלה התפטר, נפטר, נבצר ממנו או הורשע סופית בעבירת קלון, הממשלה כולה נופלת. מאז שאומצה שיטת הבחירות הישירות בארץ, הכנסת אינה מסוגלת לייצר במצבים אלה ממשלות חלופיות, ואנו הולכים לבחירות. בתקופות הביניים שבין מערכות בחירות חוזרות ונשנות מכהנות ממשלות מעבר, שמשך כהונתן ארוך, והן מביאות לשיתוק ענייני המדינה.

הכנסת סברה כי ממשלה חייבת ליפול אם התפנה מקום ראש הממשלה, משום שהיא ראתה בכך מאפיין הכרחי של שיטה פרלמנטרית. אולם עמדת הכנסת העידה על חוסר הבנה של השיטה הפרלמנטרית, שמקדשת את המפלגות ואת העבודה המשותפת של חברי הממשלה והפרלמנט, לא את ראש הממשלה הבודד. די לעקוב אחר עלילות ראש הממשלה הבריטי לשעבר בוריס ג'ונסון ויורשיו כדי להבין שבבריטניה, אם השיטה הפרלמנטרית, ניתן להדיח ראש ממשלה מבלי להפיל ממשלות או לקבל את אישור הפרלמנט. הליך ההדחה הוא פנים־מפלגתי.

חוק יסוד: הממשלה קובע כי אם ראש הממשלה נפטר, נבצר ממנו או הורשע, אזי "תקבע הממשלה שר אחר שהוא חבר הכנסת וחבר סיעתו של ראש הממשלה, לכהן כראש הממשלה בפועל" במסגרת ממשלת מעבר. הצעתי היא שהסדר דומה יחול בכל המצבים בהם מתפנה משרת ראש הממשלה, אלא שהממשלה לא תיפול, ותישאר ממשלה רגילה.

חיזוק הפרלמנט

מינוי שר דורש אישור הכנסת. הייתכן שמינוי ראש ממשלה לא ידרוש זאת? איוש משרת שר אינו משליך על הישרדות הממשלה, אולם ממשלה לא יכולה להתקיים ללא ראש ממשלה. לפיכך, אני מציעה להפוך את ברירת המחדל של הדין. במקום שהחלפת הנהגה תגרור אוטומטית נפילת ממשלה, הנטל יעבור לכנסת אשר במשך פרק זמן מוגדר, נניח שבועיים, תצטרך להצביע א־אמון ברוב של 61 חברי כנסת אם אינה רוצה בממשלה זו. כך נחזק את יציבות הממשלה, אבל נקל על האופוזיציה להפיל ממשלה במצב של חילופי הנהגה. די יהא באי־אמון רגיל, ללא אי־אמון קונסטרוקטיבי, כדי להפיל ממשלה. הקושי להתארגן ולפעול באופן אקטיבי יחזק את היציבות.

אינני מחפשת להחליש את סמכויות ראש הממשלה בזמן שהוא מכהן בתפקיד. אני סבורה כי קריטי למדינה שיהא לנו ממשל יציב, כך שנוכל להימנע מבחירות לעתים תכופות. אולם יש לצמצם את תלות הממשלה בראש הממשלה כאשר מדובר בחילופי הנהגה. צמצום התלות ישפיע בעקיפין על מערך יחסי הכוחות בתוך הממשלה, ובין הממשלה לכנסת, גם בזמן שראש הממשלה מכהן בתפקיד.

משעה שהדין יקבע שהחלפת ראש ממשלה לא מפילה ממשלה, דינמיקות חדשות הן של הרכבת ממשלה והן של הפלתה תתפתחנה בדמוקרטיה הישראלית. לעתים חברי כנסת ידחקו בראש הממשלה להתפטר, דבר שאינו קיים כיום כשהתפטרות ראש הממשלה גוררת נפילת ממשלה. הדין החדש יחזק את מעמדם של חברי הכנסת והכנסת בכללותה. סוף־סוף ישראל תהיה דמוקרטיה פרלמנטרית.