כך הפך מבקר המדינה לגוף עם תקציב אדיר ומעט השפעה

בנאום הכניסה שלו לתפקיד, ב-1 ביולי 2019, סימן מתניהו אנגלמן כיצד הוא תופס את משימתו כמבקר המדינה: "לדבוק בעמדתו כמשקיף וכבוחן תהליכים מן הצד, ולא כמי שמעורב בקבלת החלטות", הצהיר. כשבוחנים את ההגדרה שסיפק, ניתן לומר שאנגלמן בהחלט עומד בשני חלקיה: הוא אכן משקיף ובוחן תהליכים מן הצד - רק בחודשיים האחרונים יצאו ממשרדו ארבעה פרסומים הקשורים, בין היתר, למלחמה וליוקר המחיה; וגם באשר לחלק השני נראה שהוא נוחל הצלחה, אך לא כזו שאפשר להתגאות בה - במשרדי הממשלה לא ממש מתרגשים מהביקורת שלו, באופוזיציה תוקפים אותו בטענה שהוא "מבקר מטעם", ונראה שהציבור לא ממש יודע מה היו המלצות המבקר בשנה האחרונה.

● היזם שהקים חמש חברות עד גיל 32, ומספק לצה"ל טכנולוגיה שהפכה לעיני החיילים בשטח
● ראיון | "פחדתי שבני המשפחה שלי שנחטפו ישלמו בחייהם, אחרי שהובלתי לא מעט מבצעים נגד בכירי חמאס"
●  הצוללת | "אל־ג'זירה הוא הנכס הכי יקר של קטר והדבר הכי גדול שקרה בתקשורת הבינלאומית במאה ה־21" 

גם כשהוא כבר הצליח החודש לתפוס את תשומת־הלב הרחבה, זה קרה בעקבות "סכסוך" תקשורתי עם הרמטכ"ל הרצי הלוי: אנגלמן הודיע על כוונתו לחקור את אירועי 7 באוקטובר, ובצה"ל לא ממש אהבו את ההחלטה. "הביקורת במתכונת הנוכחית, תוך כדי הלחימה, תסיט את קשב המפקדים מהלחימה ותפגע ביכולת התחקור המבצעית", כתב הרמטכ"ל בתגובה. המבקר מצדו הבהיר שהביקורת תחל בכל מקרה, וטען כי "כלל הגורמים הבכירים והגופים הממשלתיים הרלוונטיים עומדים לביקורת".

 הקבינט המדיני-ביטחוני / צילום: חיים צח-לע''מ

"בגדול הגישה לדוחות מבקר המדינה היא כמו לספרי טלפונים. היינו משתמשים בהם כדי להגביה את השולחן", אומר בכיר לשעבר במגזר הציבורי. מה שבטוח מבדיל אותו מספרי טלפונים הוא הסכום שהוקצה לו בתקציב המדינה האחרון - לא פחות מ־421 מיליון שקל.

אז איך הפך תפקיד חשוב כל־כך לכזה שההשפעה שלו על המציאות מועטה כל־כך?

שינוי הגישה של אנגלמן

חוק יסוד מבקר המדינה קובע כי במסגרת התפקיד יערוך המבקר "ביקורת חיצונית על מגוון פעולותיהם של משרדי הממשלה, השלטון המקומי וגופים ציבוריים שונים... כדי להבטיח שפעולותיהם נעשות בהתאם לחוק". במקביל משמש המבקר כנציב תלונות הציבור, והוא הכתובת לבירור פניות של מי שנפגעו מפעולתם של גופים ממלכתיים וציבוריים.

ככלל, הביקורת חלה על כל משרדי הממשלה, על מוסדות המדינה, על כל זרועות מערכת הביטחון ועל כל הרשויות המקומיות. אך באופן פרטני המבקר לא מתעסק בכל התחומים כל הזמן. "זה מוסד מיוחד, בין היחידים שבוחרים לעצמם את הנושאים שהוא עוסק בהם", מסביר ד"ר מתן גוטמן, לשעבר ראש מטה במשרד מבקר המדינה והיום מומחה למשפט מנהלי וחוקתי ברייכמן.

"הוא יכול לקבל כל מידע שהוא רוצה ולגבור אפילו על חיסיון עורך דין־לקוח, פרטיות וסיווג ביטחוני", מוסיף גוטמן. "בניגוד לבית המשפט שמגיב על עתירות, מבקר המדינה פשוט קם בבוקר ובוחר במה לעסוק. זו גם הסיבה שהמשרד נקרא מבקר המדינה ולא ביקורת המדינה".

כפי שאומר גוטמן, בסופו של דבר מדובר בתפקיד מאוד "סובייקטיבי", ולאנגלמן, כמו לכל מבקרי העבר, יש עצמאות אדירה. "ראיתי את המבקרים השונים לאורך השנים", אומר בכיר לשעבר במגזר הציבורי. "חלק התמקדו בשחיתות שלטונית, אבל אנגלמן הרבה פחות בעולמות האלה. הוא הרבה יותר ממוקד בניהול סיכונים, סייבר, דברים כאלה".

ואכן, עד כניסתו של אנגלמן, הלך תפקיד המבקר והתעצב ככזה שנלחם בשחיתות. כך למשל, המבקרת לשעבר מרים בן פורת, שנכנסה לתפקיד ב-1988, הייתה ידועה במלחמתה במינויים הפוליטיים, ואף אמרה בעבר: "התלבשתי על המינויים הפוליטיים כי ראיתי בהם רעה חולה". ב־2005 המלחמה הזאת עלתה שלב, כאשר המבקר מיכה לינדנשטראוס נכנס לתפקיד, והקים את האגף לתפקידים מיוחדים כדי להילחם בשחיתות.

 לינדנשטראוס מיכה / צילום: אוריה תדמור

אך אנגלמן לא סבור שמדובר בנושא החשוב ביותר שצריך לעסוק בו במשרדו. כשנה לאחר שנכנס לתפקידו הוא החליט שהאגף לתפקידים מיוחדים במשרד יתמקד בעיקר בסייבר.

"אנגלמן סבור שהטיפול בשחיתות ובפלילים הוא בדרך־כלל תפקידה של המשטרה", מסביר פרופ' יורם רבין, היועמ"ש למבקר המדינה לשעבר ונשיא המסלול האקדמי במכללה למינהל בהווה. "חוק מבקר המדינה מחייב את מבקר המדינה לעסוק בטוהר המידות, אך המבקר אינו אוחז בסמכויות לקיים חקירות פליליות. אומנם יש כאלה שמייחסים את חוסר העיסוק של אנגלמן בנושא זה לתיקים הפליליים של נתניהו, אך סך־הכול זו תפיסה מקובלת ברוב המדינות".

במקביל, צריך לומר שהאגף שנסגר לא נחל יותר מדי הצלחות. "לאגף לא היו הישגים", אומר בכיר לשעבר במגזר הציבורי. "האנשים שם לא הבינו את המערכת הציבורית. במקום להתעסק בפקידות הבכירה ובדרג הפוליטי, הם ישבו חזק מדי על הדרג הזוטר. הם פשוט לא הבינו את החומר, ולכן לא הביאו הישגים".

מעבר לבחירת הנושאים שבהם יעסוק, המבקר גם מביא איתו גישה, ובמידה רבה היא גם זו שקובעת את מידת ההשפעה שלו. "אחרי שהמבקר קובע את הנושאים שעליהם הוא רוצה לעבוד, הוא מוציא מסקנות והמלצות", מסביר גוטמן. "אבל את השלב הזה הוא יכול לעשות בשתי דרכים. דרך אחת היא לכתוב באופן כללי מאוד מה צריך לעשות, למשל - 'ממליץ שהדירקטוריון יטייב את פעולותיו'. הדרך השנייה היא כזו שמתמקדת באופן ישיר באנשים ספציפיים, למשל - 'מעיר בחומרה ליו"ר הדירקטוריון על הפעולה הלקויה'.

"זה משנה לחלוטין את המוזיקה של הדוח. כאשר בן פורת נכנסה לתפקיד היא עשתה שינוי בעולם המסקנות וההמלצות, והפכה אותן לאישיות, מה שלא היה נהוג בעבר. זה שינה את כל הגישה למבקר".

אנגלמן אומנם לא הכריז על שינוי הגישה, אך מהדוחות שהוציא ניתן היה להבחין בכך. "כך, למשל, הוא הוציא מכתב לממשלה על פינוי התושבים מהעוטף ומהצפון, אבל הוא לא המשיך משם לאמירות פרסונליות על ראש הממשלה. אצלו זה נגמר ב'הממשלה צריכה לטפל'. זה נכון שברוב העולם נוהגים כך ולא עושים ביקורת פרסונלית, אבל אנחנו לא רוב העולם. פה התרבות התקשורתית היא כזו שאם אין ג'וס, אז זה לא מעניין".

גם אופיר פינס פז, חבר כנסת ושר לשעבר ומרצה בחוג למדיניות ציבורית באוניברסיטת תל אביב, מסכים עם הדברים. "לצערי ההשפעה של המבקר הולכת ומתמעטת. זה נובע בעיקר מכך שהמבקר נתפס כשמרן, שלא 'מחפש' את המבוקרים ולא רודף כותרות. היעדר שמות המבוקרים מקטין את הסיקור התקשורתי".

פערים אל מול הדרג המקצועי

במקביל לגישה שאיתה מגיע אנגלמן עצמו, ישנן בעיות מהותיות שמלוות את מבקר המדינה כבר שנים. "בהרבה מקרים דוחות מבקר המדינה לא פוגעים בול בפוני ולא מזהים את הבעיה האמיתית", טוען בכיר לשעבר במשרדי הממשלה. "הם מתעסקים המון בתהליך קבלת ההחלטות ובסיכום הדיון, אבל לא במהות של הדברים. כשהמבקר רוצה כותרת הוא יכתוב שרמת המחירים גבוהה, אבל למה היא גבוהה? שם הביקורת לא תהיה מהותית".

"דוחות מבקר המדינה היו מאוד משמעותיים מבחינתי", מסביר ראש עיר לשעבר של אחת הערים הגדולות בישראל. "אבל לאורך השנים נתקלתי בכל מיני רמות של מבקרים שונים בתחום המוניציפלי, והיו תקופות שבהן זה היה ברמה נמוכה מאוד. באופן כללי מדובר באנשים חכמים מאוד, אבל חוסר ההבנה שלהם בתחומים מסוימים מקשה עליהם לעשות בדיקות רציניות".

את הפערים המקצועיים ניתן לראות גם בפספוסים של המבקר לאורך השנים. כך למשל, בדוח על הפיקוח של המחירים בענף המזון מוצגות כמה השוואות לעולם ביוקר המחיה, אבל אין השוואה לעולם בשאלה המרכזית של הדוח - פיקוח על המחירים. זאת למרות שאין שום מדינה מערבית שבה מוחל פיקוח קבוע על מחירי מוצרי מזון.

למה זה המצב? מה הנימוקים לכך? מה מבדיל את ישראל משאר מדינות העולם? אלה שאלות כמעט ברורות מאליהן, שאותן מבקר המדינה לא שואל אף לא במילה אחת בדוח בן 118 עמודים.

באותו דוח ממש מבקר המדינה ציין לשלילה את הוצאת החמאה מפיקוח מחירים. למה? מכיוון ש"לפי סקירה שפרסם משרד החקלאות, המחיר הממוצע של חמאה מיובאת עלה בכ-60% מאז הוצאתה מפיקוח 'הדוק' בנובמבר 2021 ועד דצמבר 2022". אך נראה שזו קריאה שגויה של הנתון, כמו שמציינים במפורש ברשות התחרות, שאותה מצטט המבקר בהמשך הדוח: "בשונה מהרושם שעשוי להיווצר מעליית המחיר הממוצע של חמאה לא מפוקחת, התרחב מגוון מוצרי החמאה, בזמן שמחיר מוצרי החמאה שהיו בשוק קודם לכן לא השתנה במידה רבה". כלומר, החמאה הזולה ממשיכה להיות זמינה לא פחות מאשר לפני הוצאתה מפיקוח, ונוסף לה יש עוד סוגי חמאה.

בדוח אחר מאותה סדרה על יוקר המחיה בישראל מבוקרת התנהלותו של נמל אשדוד הממשלתי. הדוח עוסק בירידה בתפוקה של נמל אשדוד, דירוגו הנמוך (13 מ-14) ביחס לאזור, והנזק הנגרם מכך לסחר של ישראל.

 נמל אשדוד. מחפשים מנהל לאקסלטור / צילום: נשיונל פוטוגרפיק'

נמל אשדוד הוא הנמל היחיד בישראל שמנוהל על־ידי חברה ממשלתית, לאחר שהשאר הופרטו. אך בשום שלב במהלך הדוח לא מוזכרת אפילו במילה האפשרות להפריט אותו, על יתרונותיה וחסרונותיה. זאת אף שלמעשה זו השאלה המרכזית העומדת בפני מקבלי ההחלטות. למרות שהמבקר מראה שהוא מבין את המצב החוקי, הוא בוחר להתעלם מהפיל בחדר - ואף לא לנמק את החלטתו להתעלם.

חוסר יכולת ליישם

גם כאשר המבקר כבר מגיש את ביקורתו, נשאלת השאלה כיצד הוא יכול לדאוג ליישומה. בדצמבר 2016, לאחר שנוצרה ההבנה שלמבקר אין יכולת פיקוח ומעקב, מנכ"ל מבקר המדינה דאז אלי מרזל יזם שינויים משמעותיים בסמכויות המבקר.

"צריך להגיד ביושר שבניגוד לחוק יש גופים מבוקרים רבים שאינם מדווחים למבקר המדינה", אמר המנכ"ל דאז לוועדת ביקורת המדינה. לשיטתו, דוח מבקר המדינה הפך לעיתים ל"אות מתה" שאינה מובילה לשינוי בפועל, אלא לכותרת בלבד, שניתן להכניס למגירה ולשכוח מקיומה.

בעקבות כך, הציע מרזל שמבקר המדינה "יקים מערכת ממוחשבת שבאמצעותה יוכלו הגופים המבוקרים לפרט את ההחלטות ואת הפעולות שנקטו הצוותים שהקימו לצורך תיקון הליקויים". וכך גופי הממשלה שלא תיקנו ליקויים יפורסמו לציבור, וייערך להם "שיימינג" מתמשך מעבר ליום הפרסום של דוח מבקר המדינה עצמו. זאת בהשראת אופן הפעולה של מבקר המדינה האמריקאי.

אך למרות שלדברי מרזל הנושאים נידונו והגיעו להסכמות מול משרדי הממשלה, מבקר המדינה קיבל מכתב ממשרד ראש הממשלה שדרש שינויים דרמטיים בהצעות מרזל, בצורה כזאת שלמעשה סותמת עליהן את הגולל. את העמדה המתנגדת לשינויים ייצג בוועדה חבר הכנסת בצלאל סמוטריץ'.

בעיני סמוטריץ', יש ערך בגורם חיצוני שיוכל להשקיף מלמעלה, אך ברגע שמבקר המדינה גם יהיה אמון על תיקון הליקויים, זה יכניס אותו לתוך נעלי הרשות המבצעת: "הוא יהפוך את עצמו ליועץ משפטי לממשלה מספר שתיים".

בשל גישה זו, שחוששת מסמכויות מוגזמות של מבקר המדינה על חשבון משרדי הממשלה שכפופים לדרג הנבחר, נדחו התקנות שהציע המבקר דאז יוסף שפירא. עד היום מבקר המדינה ממשיך להיות גוף חיצוני לגמרי, אך גם חסר יכולת לעקוב באופן אפקטיבי ולהנגיש לציבור את יישום ממצאי הביקורת שלו.

 יוסף שפירא - שופט בדימוס / צילום: איל יצהר

הגוף שאמור להיות אמון על המעקב הזה הוא אותה ועדת ביקורת המדינה, שהיא חלק מהותי ממוסד המבקר. אך בפועל, במקום שהוועדה תשמש לביקורת סדורה, היא משמשת בעיקר לצרכים פוליטיים. "אחרי שלקחו את ועדת הכלכלה מהאופוזיציה, ועדת ביקורת המדינה היא היחידה שנשארה עם יו"ר מהאופוזיציה", אומר חבר הכנסת לשעבר עפר שלח, שהיה יו"ר ועדת ביקורת המדינה בשנת 2020. "נכון שתפקיד ועדת ביקורת המדינה הוא לעשות פולו-אפים על דוחות המבקר, אבל היא עושה מה שמעניין את היו"ר. הרי אפשר לקחת כל דוח של המבקר מ-75 שנות המדינה וליזום עליו דיון.

"הייתי היו"ר בזמן הקורונה, אז עסקתי בנושאי קורונה. מצאתי סעיף מדוח המבקר להיתלות בו, ודיברנו על זה. בגלל שזו הוועדה היחידה שסטטוטורית שייכת לאופוזיציה, עסקנו בעיקר בנושאים שבהם הייתה עמדה אופוזיציונית לנקוט".

מלבד זאת, במהלך מערכות הבחירות התכופות של המשבר הפוליטי, ועדת ביקורת המדינה נותרה לא מאוישת. למעשה, בין אפריל 2021 לנובמבר 2022 לא היה יו"ר לוועדה, ובכלל בשבע השנים האחרונות אף יו"ר לא החזיק בוועדה יותר משנה וחצי.

כאן צריך לומר שאנגלמן כן הוביל שינוי והחליט ש־20% מהדוחות שיצאו יהיו דוחות מעקב - כאלה שבוחנים את ההתקדמות של חלק מהמלצותיו. אך הבדיקה נעשית במשרד עצמו, ולא בדיווחים של המבוקרים, כך שבשלב הזה קשה להקיף מספר רב ומשמעותי של בדיקות.

נתפס בציבור כ"מבקר מטעם"

בעיה נוספת שיש לאנגלמן היא התפיסה שלו בציבור. אנגלמן, רואה חשבון בהכשרתו, הוא למעשה מבקר המדינה ראשון לאחר עשרות שנים שאינו שופט בדימוס. כבר מכניסתו לתפקיד חלק מהגורמים הגדירו אותו כ"מבקר מטעם הממשלה". ביטוי לכך היה אפשר לראות באותו "סכסוך" עם הרמטכ"ל, כאשר גם יו"ר האופוזיציה יאיר לפיד הגיב: "אם למבקר המדינה כל־כך דחוף להתחיל לבדוק את מחדלי 7 באוקטובר הוא יכול להתחיל מהדרג המדיני".

"מבחינת התקשורת היא לא נותנת לו רוח גבית, ותופסת אותו, בצדק או שלא, כמבקר 'מטעם' קונפורמי במידה כזו או אחרת לשלטון", מסביר פינס פז. "אך מעבר לזה גם האווירה בכנסת היא כזו שלא מייחסת חשיבות רבה לדיון בדוחות המדינה. המבקר לא מרבה להתראיין ולהתעמת מול המבוקרים על ממצאי הדוחות".

בעניין זה במשרד מבקר המדינה מסרו לגלובס: "המשמיעים טענה זו מגלים בורות. בכ־400 דוחות ביקורת שפרסם אנגלמן בתקופת כהונתו מעולם לא פעל מטעם מאן דהוא, וכתב דוחות נוקבים וחריפים כלפי כל דרגי הביצוע, כולל בדוח על מעונות ראש הממשלה, דוח שומר חומות, דוחות על קבלת החלטות בעת הקורונה וכדומה. בתקופת המלחמה הוא מתח ביקורת נוקבת על הממשלה וקבע כי היא נכשלה בטיפול בעורף, לאחר שערך עשרות סיורים בצפון ובדרום" (התגובה המלאה לכלל הטענות בכתבה במסגרת).

בסופו של דבר, תהא הסיבה אשר תהא, לא מעט מהמלצותיו של מבקר המדינה אינן מיושמות. כך, למשל, במסגרת דוח המבקר שפורסם באוקטובר 2021 עלה הצורך לקדם הקמת שכונות חרדיות ביישובים הטרוגניים, שבהם האוכלוסייה החרדית מהווה 15% מהאוכלוסייה כולה. אלא שמשרד הבינוי ורמ"י לא ממש התרגשו: בדוח המבקר ממאי 2023 מצוין כי "עד ספטמבר 2022 לא שווקו קרקעות מתוכננות לאוכלוסייה החרדית בשום עיר הטרוגנית שלגביה נחתם הסכם גג או הסכם פיתוח". משרד הבינוי ורמ"י, מצידם, טענו כי הם פנו לרשויות המקומיות אך אלה לא נענו לבקשה.

דוגמה נוספת קשורה לרעידות אדמה. במשך שנים התריע המבקר בכמה דוחות על הנושא. בתוך כך דוח מבקר המדינה במרץ 2023 העיד שהגופים האחראים על התכנון והבנייה אינם יודעים לומר מהו קצב מימוש תוכנית תמ"א 38. מדוח של מבקר המדינה בינואר האחרון עולה כי המצב ממשיך ו"הליקוי לא תוקן". זאת אף על־פי שהמבקר טוען כי עניין זה הוא חלק מ"כשל רב-שנים שחושף את תושבי ישראל לרעידות אדמה ומתייחס לכ-4,300,000 תושבים".

"לא שווה את התקציב האדיר"

ולמרות שבמקרים רבים האמירות של המבקר אינן מיושמות, יש מי שחושב שזה לא מעיד דבר על ביצוע תפקידו. "אם המבוקר לא משתדל לתקן את הליקויים זה משליך באופן רע רק עליו", אומר פרופ' רבין. "מבקר המדינה הוא לא חלק מהרשות המבצעת, ואסור שההמלצות שלו יהיו מחייבות. הביקורת שלו היא תשומה למקבלי ההחלטות, ואם אלה אינם מתקנים את הליקויים העולים מדוח המבקר, זו בעיה שהציבור צריך לתת עליו את הדעת בעת בחירות.

"ומעבר לזה, גם אם הם לא עושים כלום עם הדוחות, יש להן משמעות חשובה. ניקח לדוגמה את האסון בהר מירון. המבקר התריע על הסכנות הבטיחותיות החמורות ועל הסכנה שאסון יתרחש. בפועל לא נעשה דבר משמעותי לתיקון הליקויים. לאחר מכן הקימו ועדת חקירה ממלכתית, שעשתה שימוש בדוחות מבקר המדינה. כל בעלי התפקידים מוחזקים ככאלה שידעו על דוחות מבקר המדינה שהתריעו על האסון הממשמש ובא. לכן, דוח המבקר חשוב גם אם לא נעשה דבר, לפחות כדי שבעלי התפקידים לא יוכלו להגיד שלא ידעו".

ואחרי הכול, צריך גם לדבר על תקציב המבקר, שעומד כאמור על לא פחות מ-421 מיליון שקל בשנת 2024. מתוך מאות המיליונים הללו מבקר המדינה מוציא 41 מיליון שקל בשנה על הוצאות מטה ו-144 מיליון על "אמרכלות וחשבות", ואילו פעולות הביקורת עולות 162 מיליון שקל בשנה. אלה מחולקים בין 604 משרות בדירוג "ביקורת מדינה", ששכרן הממוצע הוא יותר מ-30 אלף שקל. נוסף על כך, במשרד מבקר המדינה יש מנכ"ל, משנה למנכ"ל ועוד חמישה סמנכ"לים. הם מרוויחים בין 55 ל-65 אלף שקל בחודש. המנכ"ל והמבקר זכאים יחד גם לנהג, שמרוויח בעצמו 16.5 אלף שקל בחודש.

"כשאתה מייצר לעובד במגזר הציבורי מלכודת דבש כזו, הוא עובד קשה בהתחלה, ואז הוא מתחיל לאהוב את השכר והמקצוע שנותנים לו, והעבודה נעשית פחות רצינית", אומר בכיר לשעבר במשרדי הממשלה. "בסופו של דבר, התמורה לא שווה את התקציב האדיר".

"בשורה התחתונה עושה רושם שהיחס למבקר המדינה פחות רציני מבעבר", אופיר פינס פז, "תפקיד המבקר נמצא בשחיקה מדאיגה".