איך הממשלה עומדת בלו"ז העברת התקציב ביחס לקודמותיה?

סוף שנת הכספים מעבר לפינה, השעון מתקתק, אך דיוני התקציב בכנסת טרם החלו. כבר בספטמבר היו חששות מפני אי־עמידה בדדליינים, לאחר שאוגוסט עבר מבלי שהממשלה אישרה את הצעת התקציב כמקובל. שר האוצר בצלאל סמוטריץ' ביקש להרגיע ואמר במסיבת עיתונאים: "אנחנו נעמוד בלוחות הזמנים". באופוזיציה לא התרשמו: "לפי לוחות הזמנים של תקציב מדינה, כבר באוגוסט ממשלת ישראל אמורה לאשר אותו", אמר ח"כ עודד פורר ל־i24 News. "אנחנו אמורים להיות עכשיו בשיא הדיונים בוועדת הכספים בתקציב המדינה לשנת 2025". כמה הממשלה חורגת מלוחות הזמנים שלה, ואיך זה עומד ביחס לאופן בו ממשלות עבר עמדו בהם? בדקנו.

● סמוטריץ' יורה לכל הכיוונים ומתחייב לגזירות בהיקף של 40 מיליארד שקל. מי ייפגע? 
● בדרך לאישור התקציב, לאוצר חסרים כ-30 מיליארד שקל 

עיקרי הלו"ז

נתחיל בדדליינים שעומדים בפני הממשלה בכל הנוגע להעברת תקציב: שנת הכספים הישראלית מקבילה לשנה הקלנדרית, כלומר מתחילה ב־1 בינואר. בנוסחו היום, סעיף 3(ב)(1)(א) לחוק יסוד: משק המדינה קובע שיש להניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב לשנת הכספים הבאה לכל המוקדם חצי שנה לפני תחילתה, כלומר ב־1 ביולי, תאריך שאותו עברנו מזמן ושאליו הממשלה לא שאפה. לפי אתר הכנסת, נהוג שהתקציב מאושר בממשלה עד אוגוסט. גם התאריך הזה עבר, אך מדובר בנוהג ולא בתאריך מחייב.

מה שכן מחייב בחוק, בהמשך לאותו סעיף בחוק היסוד, הוא 1 בנובמבר, שאמור להיות המועד האחרון להניח את הצעת החוק לשנת התקציב הבאה. מאחר שהתקציב טרם אושר בממשלה, ספק רב אם היא תצליח לעמוד ביעד הזה, ולפי דיווחים הוחלט להגיש את התקציב רק ב־1 בדצמבר. בפועל, אין סנקציות על אי־עמידה בזמנים, אבל כפי שהסביר לנו רם בלינקוב, לשעבר ממונה על התקציבים ומנכ"ל משרד האוצר, יש חשיבות לתאריך: "משך הזמן הזה נחוץ מסיבות טכניות וגם מסיבות מהותיות של עבודת מטה מסודרת והגעה להחלטות מהותיות, שנבחנו היטב. התקציב נוגע בכל אחד ואחת מאתנו בהיקפים עצומים ולכן הוא אינו דבר שיש להעביר בקלות דעת".

יעד שאם לא יעמדו בו כבר יהיו לדבר השלכות חוקיות הוא 31 בדצמבר, סוף שנת הכספים. אם עד אז לא יעבור תקציב, המדינה תעבור לתקציב המשכי, בו בכל חודש היא תוכל להוציא 1/12 מהתקציב של השנה הקודמת. אך הדדליין בעל השפעות מרחיקות הלכת ביותר הוא 31 במרץ לתוך שנת הכספים: סעיף 36א(א) לחוק יסוד: הכנסת קובע שאם עד אז הכנסת לא תעביר את התקציב בשלוש קריאות, הכנסת תתפזר וילכו לבחירות.

מעבר להשלכות הפוליטיות, לעמידה בזמנים יש גם השלכות כלכליות, למשל בעניין דירוגי האשראי: "צריך לזכור כי חברות הדירוג מסתכלות ובוחנות את ההתנהלות הכלכלית של הממשלה", כך בלינקוב. "בין היתר, היא בוחנת אפשרות יישום הנחות התקציב, ככל שהיישום יותר קשה או מופרך, כך מתקבלת על ידי חברת הדירוג חוו"ד שלילית נוספת".

ביצועים בעבר

אז אנחנו רואים שהממשלה הזו הולכת לחרוג לא במעט מלוחות הזמנים. אבל האם מישהו טורח להיצמד אליהם? בדקנו מתי התקציבים של 20 השנים האחרונות עברו מבחינת התאריכים המחייבים בחוק. רוב התקציבים, נציין, עברו בזמן, חלקם בגלל מתכונת התקציב הדו־שנתי שנוסתה בעשור הקודם. כשזה מגיע להנחת הצעת התקציב על שולחן הכנסת, כשהיו חריגות הן היו של ימים בודדים: תקציב 2004 הונח באיחור של ארבעה ימים, תקציב 2005 באיחור של יום.

אם יש חריגה לתוך שנת הכספים והישענות על תקציב המשכי, גם היא של ימים בודדים: ארבעה ימים במקרה של 2004 ושלושה במקרה של 2007. לפי בלינקוב, במקרה כזה אין לדבר חשיבות. חריג בולט היה התקציב של 2005, בו המשבר הפוליטי סביב ההתנתקות הביא לכך שהתקציב עבר יומיים בלבד לפני שישראל הייתה נשלחת לבחירות.

כפי שאומר לנו בלינקוב, למרות רשת הביטחון של התקציב ההמשכי, לא מדובר במשהו לשאוף אליו מעבר לאותם כמה ימים: "התקציב ההמשכי מצומצם בהרבה ומיועד קודם כל להוצאות חיוניות, כך שלא נשאר ממנו להוצאות שהן יותר 'בשוליים' כמו סל בריאות או טיפול בתשתיות". לדבריו, בשנת הכספים הבאה המצב בעייתי אפילו יותר: "קצב ההוצאות בזמן מלחמה הוא גבוה במיוחד. צפוי גידול משמעותי בהוצאות למשל לנכי צה״ל, לנפגעי פעולות האיבה, למשפחות החללים, למפונים וכיוצא בזה. כך שחייבים למצוא מקורות לנושאים חשובים נוספים".

אבל לעתים המדינה מתנהלת בתקציב המשכי תקופה ארוכה בלי משבר: חמישה חודשים ב־2006, יותר משבעה חודשים ב־2009, מעל חצי שנה ב־2013, מעל עשרה חודשים ב־2015, תקופה דומה ב־2021 וקרוב לחמישה חודשים ב־2023. וכמובן 2020 שעברה כולה בתקציב המשכי. אבל רק באחרונה הדבר הצריך את פיזור הכנסת.

המשותף לכל שנות התקציב הנ"ל הוא שהיה מדובר בשנת בחירות והקמת ממשלה חדשה. במקרה כזה, עוד לפני שהיא חושבת על שנת התקציב הבאה, עליה לחשוב על שנת התקציב לתוכה הושבעה. לוח הזמנים במקרה כזה צפוף יותר והשתנה עם השנים, וכיום צריך להסתיים תוך 145 יום מהשבעת הממשלה (לא כולל מועדי ישראל).

לעתים הממשלות אכן עבדו מהר: ממשלת אולמרט ב־2006 הגישה את הצעת התקציב תוך ימים בודדים מהשבעתה והעבירה אותו בקריאה שלישית כעבור חודש. "בדרך כלל כשיש ממשלה חדשה הקואליציה חזקה ורוצה לממש מהר את המדיניות שלה", אומר בלינקוב. "כך היא מצליחה ביתר קלות להגיע להסכמות ולהעביר את התקציב".

האם יש ממשלות שלא הצליחו לעמוד בשום דדליין? הדוגמה הבולטת ביותר היא ממשלת נתניהו־גנץ שהושבעה ב־2020. בניגוד להסכם הקואליציוני שהבטיח תקציב דו־שנתי ל־2020 ו־2021, בליכוד החלו להתעקש על תקציב ל־2020 בלבד תחילה. הדבר הוביל למשבר בו לא הונחה הצעת תקציב כלל, ולבסוף הכנסת התפזרה אוטומטית, לראשונה בתולדותיה.

אבל יש ממשלות שיותר משהצליחו לעמוד בלוח הזמנים הזיזו את השער. ב־2009, 2013 ו־2015 הממשלות החדשות שינו בחקיקה באופן חד־פעמי את המועד להעברת התקציב. בכל המקרים הממשלות אפשרו לעצמן עוד חודשים של עבודה לפני פיזור אוטומטי של הכנסת.

תחקיר: טל סבג