הפסקות חשמל ונזקים במילארדים: דוח חמור של מבקר המדינה על משק החשמל

נזק שנתי שעלול לטפס ל־2.4 מיליארד שקל בגין אי־אספקת חשמל, חברת החשמל לא עומדת בתוכניות הפיתוח וביעדים הפיננסיים שנקבעו לה, וכן הטמעת האנרגיות המתחדשות מתקדמת בעצלתיים - אלה הם רק חלק מהנקודות שעולות מדוח מבקר המדינה מתניהו אנגלמן שפורסם היום (ג') בנושא פיתוח משק החשמל.

 ● לדוח מבקר המדינה המלא 

האספקט הדרמטי ביותר שמפרט המבקר הוא עיכובים אפשריים בהקמת יחידות ייצור ומתקני אגירה, שעלולים להוביל לגידול משמעותי בשעות הפסקות החשמל. זו הושפעה בין השאר, כפי ש פורסם בגלובס , מהחלטת רשות החשמל בשלב ראשון לקשור בין תעריף הזמינות של תחנת הכוח קסם, הרחבת דוראד והרחבת דליה, לבין תוצאות מכרז שורק שבינתיים התעכב. לבסוף, כשנה ושלושה חודשים לאחר שהממשלה אישרה את תוכניות קסם והרחבת תחנת דוראד, וכחמש שנים לאחר שאושרה הרחבת דליה, הרשות החליטה על אסדרת התעריף על 1.5 אגורות לקילו־וואט זמין.

● דוח מבקר המדינה 2024 | הממשלה לא מטפלת בריכוזיות הגבוהה בענף המזון
● דוח מבקר המדינה 2024 | 7 עובדים בלבד מפקחים על הליכי חדלות פירעון במיליארדי שקלים
● דוח מבקר המדינה 2024 | 3 מיליארד שקל אבודים: רשות המסים לא פועלת למיסוי תחום הקריפטו
● דוח מבקר המדינה 2024 | מבקר המדינה: מטיל ספק בנחיצות המשרד לשיתוף פעולה אזורי

אנגלמן מפרט כי תוצאות סימולציה שערכה נגה ניהול מערכת החשמל לתרחיש של הפסקות חשמל, משקפות 6.5 שעות אי-אספקה של מלוא הביקושים בשנת 2027 ו־9.9 שעות ב־2028. זאת, עד פי 3.4 משעות אי-האספקה שתוכננו בתוכנית הפיתוח, סיטואציה שתפגע במשק. עיכובים אלה, לפי נגה, עלולים להסב למשק נזקים בסך של 776 מיליון שקל בשנת 2027 ו־2.44 מיליארד שקל ב־2028. 

תכנון קצר-טווח 

משק החשמל בישראל מורכב משרשרת של כמה מקטעים: ייצור, הולכה, חלוקה ואספקה. בניגוד לעבר, חברת החשמל היא כבר אינה מונופול בייצור, ובחודשים האחרונים חלה הרפורמה גם במקטע האספקה. מנגד, מקטעי ההולכה והחלוקה, אותם מסובך לפצל, נחשבים למונופול טבעי של חברת החשמל. חברה ממשלתית אחרת, נגה, היא שאחראית על תכנון ופיתוח מערכת החשמל ועל ניהול תחנות הכוח.

בהקשר זה, דוח המבקר מציין כי בניגוד למרבית המדינות המפותחות שבהן תכנון משק החשמל נערך לטווח 20-10 שנים, בישראל התכנון הוא קצר יותר ועומד על 8 שנים בלבד, לאחר שהוארך מחמש שנים. בביקורת אף עלה כי משרד האנרגיה לא תיקן את הליקוי עליו הצביע משרד מבקר המדינה בדוחות קודמים בדבר היעדר גיבוש תוכנית־אב למשק החשמל, ולפיכך תכנון משק החשמל מתבצע ללא ראייה מתכללת ארוכת־טווח.

אולם גם בתוך חלון הזמנים של תוכנית הפיתוח ישנן בעיות חמורות. לוחות הזמנים שקבע המשרד לגיבוש ואישור מלאי תכנוני של מתקני ייצור ביולי אשתקד, שדרושים לשנים 2028-2029, הותיר 5-6 שנים להקמת תחנות כוח. עם זאת, פרק הזמן עלול להיות קצר מדי, שהרי משך הקמת תחנת כוח פרטית עומד על 7-6 שנים. כך, למשל, המכרז להקמת תחנת שורק, בהספק של 680-900 מגה־וואט שמיועד לתת מענה לביקושים מ־2028, פורסם רק בנובמבר 2023. 

חברת החשמל לא עומדת ביעדים הפיננסיים

בנוגע לפיתוח משק החשמל, אנגלמן מצא כי חברת החשמל אף לא השלימה מיזמים מתוכניות פיתוח קודמות בהיקף כ־4.7 מיליארד שקל. 27% מהפרויקטים המיועדים לשנים 2022-2018 טרם הסתיימו ונגררו לתוכנית הפיתוח 2030-2023. אלה משקפים נכון לדצמבר 2022, קרי בטרם השפעות מלחמת "חרבות ברזל", אי-השלמה של פרויקטים שהיקפם היה כ־253 ק"מ של קווי 400 ק"ו; כ־909 ק"מ של קווי 161 ק"ו ו־17 תחמ"שים. אלו מתווספים להיקפי הפיתוח המשמעותיים הנדרשים בשנים הבאות, 2.9 מיליארד שקל בממוצע בשנים 2023-2031. 

בה־בעת, בדוח צוין כי מאז שנת 2020 חלה הרעה במצב הפיננסי של חברת החשמל, שבא לידי ביטוי, בין היתר, בעלייה של כ־26.3% בחוב הפיננסי ובירידה של כ־10.9% ברווח התפעולי שלה.

כתוצאה מכך, חברת החשמל לא עומדת ביעדים הפיננסיים שנקבעו לה. מגמה זו, כותב המבקר, צפויה להימשך עד לשנת 2030, בהתאם לתחזית הפיננסית לטווח ארוך של חברת החשמל. אותה הרעה במצב הפיננסי צפויה לתת את אותותיה גם על תוכנית הפיתוח. 

פיגור בהטמעת אנרגיות מתחדשות

תחום שבו מדינת ישראל מפגרת באופן כרוני אחרי היעדים של עצמה וגם בהשוואה למדינות אחרות הוא הטמעת האנרגיות המתחדשות. רק בשנת 2022 עמדה מדינת ישראל ביעד ל־2020, ובשנה שעברה הגיע ל־12.5%, כאשר היעד ל־2030 הוא 30%.

המבקר מציין חסמים רבים שמהווים גורמים לכך. בין היתר, היקפי הייצור באנרגיות מתחדשות בישראל היו נמוכים מהיעדים שקבעה הממשלה באופן עקבי - כך היעד לשנת 2020, 10% ייצור באנרגיות מתחדשות, הושג רק בסוף שנת 2022 (ממוצע ה־OECD באותה שנה - 31.3%), בין היתר בשל חסמים רבים, היעדר יכולת לחבר את מתקני הייצור באנרגיות מתחדשות לרשת, חסמים סטטוטוריים ומגבלות קרקע.

תחום שצומח בעולם בד־בבד עם הטמעת האנרגיות המתחדשות הוא פתרונות האגירה, שמאפשרים לצבור את עודפי הייצור ולפרוק אותם בשעות השיא (21:00-17:00). במדינת ישראל, שמסתמכת באנרגיות מתחדשות כמעט באופן מוחלט על סולאר, יכולים באמצעות להשתמש בעודפי הייצור שנאספים בשעות שאינן שיא - ולפרוק בעת הפיק.

אנגלמן כותב בדוח כי על אף שנגה ציינה בתוכנית הפיתוח מאוגוסט 2022 כי נדרש להקים מתקני אגירה בהיקף של 1,800 מגה-וואט עד 2030, היא טרם ביצעה עבודה לבחינת סוגי מתקני האגירה הנדרשים, מיקומם המיטבי, היקפם ופריסתם על פני השנים.

בה־בעת, רשות החשמל לא פרסמה אסדרות למתקני אגירה עבור שירותים נלווים במועד הנדרש, ומתקנים בהיקף 400 מגה־וואט שהיו נדרשים בשנת 2023 טרם הוקמו. מעבר לכך, למרות שהרשות פרסמה כבר ב־2020 הליכים תחרותיים לשילוב מתקני PV משולבי אגירה בהספק של 777 מגה־ואט, ועל אף שבתוכנית הפיתוח נדרש להקים מתקני סולאר משולבי אגירה בשנים 2025-2023 (168 מגה־וואט ב־2023, ו־659 מגה־וואט בשנים 2025-2024) - נכון לסוף 2023 הוקמו מתקנים כאלה בהספק 5 מגה־וואט בלבד.

במשרד המבקר מסכמים את הדוח עם מסר לשר האנרגיה אלי כהן: "מבקר המדינה מתניהו אנגלמן ממליץ כי שר האנרגיה, לו יש אחריות כוללת לפיתוח משק החשמל, יפעל לקבלת החלטות הנדרשות במשק החשמל מבעוד מועד, ולוודא את תיקון הליקויים שהועלו בדוח זה כדי להבטיח אספקת חשמל באמינות, זמינות, איכות ויעילות כפי שנקבע במטרות משק החשמל". 

תגובות 

מטעם רשות החשמל נמסר בתגובה כי הרשות "מצרה על כך שמבקר המדינה בחר להתעלם ממכתב התגובה ששלחה הרשות לטיוטת הדוח לפני כחצי שנה. מפאת קוצר היריעה נגיב בקצרה לטענות המרכזיות אותן בחר המבקר לפרסם תוך התעלמות מהתייחסות הרשות. לעניין תוכנית הפיתוח, רשות החשמל אכן סבורה כי התוכנית שהוגשה על־ידי נגה אינה מספקת את צורכי משק החשמל. התוכנית אינה מספקת בהיבטי ההספק הנדרש למשק, אינה בוחנת את מלוא פוטנציאל הייצור הסולארי, מגבילה את כמות האגירה ועוד. הרשות פעלה להגדיל באופן ניכר את ההספק שיוקם בשנים הקרובות, מעבר להמלצות שהופיעו בטיוטת תוכנית הפיתוח למקטע הייצור".

בנוגע לתכנון ארוך־הטווח, נמסר מהרשות כי "המבקר מוזמן להתעדכן בהחלטת הממשלה שעברה כחלק מהחלטות התקציב לשנת 2025, וביניהן קבלת המלצות הצוות הבין-משרדי בהובלת מנכ"ל משרד האנרגיה לעניין צורכי הקמת ההספק הקונבנציונלי עד שנת 2040.

"לעניין ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות, הרשות ציינה במספר רב של מענים לדוחות המבקר, וגם הפעם, כי בחירתו של המבקר לבצע השוואה פשטנית של ישראל למדינות אחרות, מתעלמת מייחודיותה של ישראל ומהחלטות הממשלה הרבות שהתקבלו בנושא זה בשנים האחרונות.

"לעניין מימון תוכנית הפיתוח, מבקר המדינה אינו מעודכן במצב הפיננסי של חברת החשמל. בדיווח שפרסמה החברה ביום 15 לאוגוסט 2024 ניתן לראות כי החוב של חברת החשמל הוא הנמוך מזה עשור. על כן הקביעה כי 'מגמת ההרעה במצבה הפיננסי של החברה צפויה להימשך' היא הפוכה לחלוטין למציאות".

ממשרד האנרגיה נמסר בנוגע לאזהרה מפני הפסקות חשמל כי "משרד האנרגיה והתשתיות לא צופה סכנה למשק החשמל החל משנת 2028 או בכלל, וממשיך לפעול כל העת להבטחת אמינות אספקת החשמל הגבוהה המאפיינת את המשק הישראלי".

בנוגע לטענות בנוגע לאי־תיקון ליקוי עליו הצביע המבקר בדוחות קודמים לגבי היעדר גיבוש תוכנית אב למשק החשמל, נמסר מהמשרד: "משרד האנרגיה והתשתיות קידם מספר תוכניות למספר תקופות וטווחי זמן, מתוך מטרה להתאימן למשק החשמל בצורה הטובה ביותר. כלל התוכניות, המפרטות את הצעדים שיש ליישם במשק האנרגיה עד שנת 2030 וכן בשני העשורים הבאים, לוקחות בחשבון ומטמיעות בתוכן את העובדה שהתכנון מבוצע מתוך ראייה צופה פני עתיד, ומתוך הבנה כי גם לאחר שנת 2030, הביקוש לחשמל, כלי רכבים חשמליים וייצור באנרגיה מתחדשת, צפוי לגדול. התוכניות כוללות את תוכנית הפיתוח של חברת נגה עד שנת 2030, מפת הדרכים לקידום אנרגיות מתחדשות עד שנת 2030, תכנון המלאי התכנוני הנדרש להקמת תחנות כוח בין השנים 2030-2040 ומפת הדרכים למשק אנרגיה דל פחמן עד שנת 2050".

בנוגע לסוגיית העיכובים בהקמת יחידות ייצור, נמסר כי "עד שנת 2030 נדרשת הקמה של שתי יחידות ייצור חשמל מגז טבעי, זאת בהתבסס על תוכנית הפיתוח של חברת נגה. תחנה אחת מקודמת באתר שורק באמצעות מכרז מדינה, אליו ניגשו בספטמבר כבר 3 מציעים. התחנה השנייה צפויה לקום לפי האסדרה שפרסמה רשות החשמל לפני מספר חודשים. בנוגע לעשור הבא (2030-2040), בשבוע שעבר ממשלת ישראל אישרה את מספר התוכניות שיש לקדם כדי להקים תחנות ברחבי הארץ על־מנת לעמוד בביקושים לחשמל וכן את הקריטריונים לקידומן של התחנות".

בנוגע לעיכובים בים בהקמת מתקני אגירה, נמסר: "משרד האנרגיה והתשתיות ורשות החשמל מקדמים מתקני אגירה במגוון טכנולוגיות: א. מתקני אגירה מערכתיים במתח עליון - במסגרת זאת, ביוני האחרון הסתיים מכרז מוצלח מאוד להקמת מאות מגה־וואטים של מתקני אגירה באזורים בהם השפעתם תהיה המשמעותית ביותר לצורך קליטת אנרגיות מתחדשות. ב. מתקנים במתח גבוה צמודים/לא צמודים למתקני ייצור אנרגיה מתחדשת - במסגרת זאת צפויים לקום אלפי מגה־וואטים בשנים הקרובות ובכך לתרום לקליטת האנרגיות המתחדשות ולשכלול מודל השוק במשק החשמל. ג. מתקני אגירה קטנים מאחורי המונה במתח הנמוך, אשר ישפרו את העצמאות האנרגטית של בניינים ברחבי הארץ".

בנוגע לפיגור בהטמעת אנרגיות מתחדשות, נמסר: "משרד האנרגיה והתשתיות עושה מאמצים רבים מול כלל הגופים בכדי להאיץ את הטמעת האנרגיות המתחדשות במשק הישראלי. בשנה האחרונה קודמו מספר מהלכים משני מציאות בהקשר זה, ובכללם הרחבת מכסת הקרקע להקמה של מתקנים קרקעיים של אנרגיה מתחדשת, קידום מספר רב של מתקנים קרקעיים עם תעריפים נמוכים, פתיחת 2500 מגה־וואט נוספים ברשת לקליטת אנרגיות מתחדשות, קידום אינטנסיבי של אנרגיות מתחדשות בדו־שימוש בדגש על המרחבים האורבניים וכן תקנות תקדימיות ברמה העולמית לחיוב הקמה של אנרגיה מתחדשת בבנייה חדשה. המשרד עושה מאמצים עילאיים כדי לעמוד ביעד הממשלתי של 30% ייצור אנרגיות מתחדשות בשנת 2030".

בנוגע לקריאה של המבקר לשר לפעול לקבלת החלטות הנדרשות במשק החשמל מבעוד מועד, נמסר: "שר האנרגיה והתשתיות, מהיום בו נכנס לתפקיד, פועל להבטחת אמינות אספקת החשמל במשק האנרגיה, תוך שימת דגש על משק נקי, ירוק, בטוח ויעיל. השר פועל ליישום החלטותיו בטווח הזמן הקרוב, הבינוני והארוך, ולשם כך מקבל את כלל ההחלטות הנדרשות בשיתוף כל הגורמים במשק". 

מחברת נגה נמסר בתגובה: "עמדתה של נגה אינה שונה מזו של מבקר המדינה ביחס לאופק התכנון. אכן, צריך תוכנית פיתוח ארוכת־טווח של  10 שנים לפחות. זו הפעם הראשונה במשק החשמל שהוכנה תוכנית אינטגרטיבית לפיתוח מערכת החשמל. התוכנית הנוכחית ל2030 הוגשה לשרת האנרגיה בדצמבר 2021 ופורסמה בשיתוף ציבור בספטמבר 2022. בימים אלה אנו משלימים תוכנית אינטגרטיבית עד 2035 (מרכיבים מרכזיים שלה הוצגו כחלק מהתוכנית עד 2030), וכבר החל תכנון עד 2040. במקביל, החברה עובדת על מפת דרכים למשק החשמל  עד 2050.

"חשוב לציין כי חברת נגה החלה לפעול בתחום התכנון בדצמבר 2020, ומיד החלה לגבש את התוכנית למימוש מדיניות הממשלה ביחס להיקף ייצור החשמל שנקבעה באוקטובר 2020 (שינוי מ־17% ל-30%). תוך שנה,  זמן קצר בכל קנה־מידה (ובמקביל לתהליכי הקמת החברה), פורסמה תוכנית אינטגרטיבית ארוכת־טווח למשק החשמל, ואנו ממשיכים לתכנן ולקדם תוכניות לשנים רבות קדימה".