הבטחה לא מחייבת

בית המשפט העליון ביטל לאחרונה פסק דין של בית המשפט המחוזי, שקבע שמשרד השיכון מחוייב, על פי הסדר נושים או הבטחה שלטונית, להמשיך ולהקצות קרקעות לחברות כוכב השומרון, לצורך המשך בניית העיר עימנואל בשומרון. נקבע כי הסדר הנושים לא כלל התחייבות מפורשת שכזו של משרד השיכון, וכן לא התגבשה הבטחה שלטונית מחייבת מצידו, בשל העדר מסויימות.

חברת כוכב השומרון בע"מ וכוכב השומרון עימנואל (1982) בע"מ (להלן: "החברות") הוקמו במטרה להקים בשומרון את העיר עימנואל. היזמים והרוח החיה מאחורי החברות היו מרדכי זיסר וברוך שטרנהל (להלן: "היזמים"). חלק מקרקעות העיר המתוכננת הוקצו לחברות על ידי הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש ליד מיפקדת איזור יו"ש (להלן: "הממונה") באמצעות מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל").

הקרקעות הועמדו לרשות החברות לאחר שחתמו עם המינהל על הסכם הרשאה לתכנון ופיתוח בשנת 1983, כשתוקף ההסכם לחמש שנים. קדם לחתימת הסכם זה, הסכם מסגרת שנחתם בין אחת החברות למשרד השיכון.

החברות החלו בעבודות פיתוח ותשתית ובהקמת מבנים על הקרקע שהוקצתה להן, והתקשרו לשם כך עם חברות קבלניות ומוסדות בנקאיים וכלכליים. ציבור רב רכש דירות במקום.

בשנת 1985 נקלעו החברות לקשיים, הן התמוטטו, וכתוצאה מכך נעצרה תנופת הבנייה. הנפגעים העיקריים מכך היו רוכשי הדירות, שנותרו ללא קורת גג.

בשנת 1985 מינה בית המשפט המחוזי בירושלים את עו"ד יעקב נאמן (שר האוצר כיום) לכונס נכסים ומנהל החברות. לאחר גלגולים נוספים, מונה לבסוף נאמן כמנהל מיוחד מטעם כונס הנכסים הראשי (כנ"ר), במסגרת הליכי פירוק החברות. במסגרת תפקידו, גיבש נאמן, בשנת 1988, הסדר הבראה של החברות. ההסדר אושר באסיפת הנושים ואומץ על ידי בית המשפט המחוזי בירושלים, ומאוחר יותר על ידי בית המשפט העליון.

היזמים, עו"ד ריכטר - המנהל המיוחד של חברת כוכב השומרון, והכנ"ר (להלן: "המשיבים") טענו כי מכוחו של הסדר הנושים התחייבו משרד השיכון והממונה (להלן: "המערערים"), במגעים שקדמו להסדר ובישיבות שנערכו לאחריו, להמשיך ולהקצות קרקעות מדינה לחברות, והתחייבות זו היתה בסיס להסדר הנושים כולו. לטענת המשיבים, שינה לפתע משרד השיכון את עמדתו וסירב להקצות את הקרקעות הנ"ל.

בעקבות כך עתרו המשיבים לבית המשפט המחוזי בירושלים, בבקשה שיורה למשרד השיכון שלא לסכל את הסדר הפשרה ולהקצות לחברות את אדמות המדינה שבתחום העיר עימנואל, או לחילופין, להורות למנהל המיוחד לעשות את כל הדרוש בכדי לחייב את המדינה להקצות את האדמות.

בית המשפט המחוזי קבע, כי הסדר הנושים היה מותנה מלכתחילה בתנאי שבלתו אין, בהמשך הקצאות הקרקעות לחברות, וכי אין חולק שמשרד השיכון בירך על ההסדר וסמך עליו, ואף היה נכון להמשיך ולהקצות את הקרקעות.

לפיכך, קבע בית המשפט המחוזי, כי משרד השיכון היה צד להסדר והוא מחוייב לו, שכן נציג המשרד השתתף באסיפת הנושים ותמך בו, ומכל מקום עם אישור ההסדר על ידי ביהמ"ש, מחייב הוא את כל הנושים. כמו כן נקבע, כי משרד השיכון אף נתן הבטחה שלטונית להקצאת הקרקעות.

על פסק דינו של ביהמ"ש המחוזי הגישו המערערים ערעור לביהמ"ש העליון. את פסק הדין בעליון נתן השופט יוסף גולדברג.

סעיף 233 (ב) לפקודת החברות קובע את הכלל, לפיו הסדר הנושים כופה את הוראתו גם על המיעוט המתנגד. יחד עם זאת, יש לחלק את הנושים לפי אופי האינטרס שיש להם, כך שאין סוג אחד של נושים יכול לכפות החלטותיו על סוג אחר.

מכיוון שמשרד השיכון חייב במסגרת ההסדר להקצות קרקעות, דבר שהנושים האחרים אינם חייבים לו, הרי שאין מקום לאפשר לאותם נושים לחייב את משרד השיכון להקצות קרקעות אלו, אלא אם כן הסכים לכך משרד השיכון.

במקרה שלפנינו, קובע השופט גולדברג, לא נכפה הסדר הנושים על משרד השיכון. לאור קביעת ביהמ"ש קמא, כי נציגו נכח באסיפת הנושים, הרי שעל מנת להשתחרר מהחיובים שבהסדר, היה עליו לתקוף את ההסדר בבית המשפט בעת הליך אישורו, כדרך שעשו חלק מהנושים. שתיקתו של נושה בהליך אישור הסדר נושים, מהווה, במידה רבה, הוכחה לכך שההסדר היה מקובל עליו. שתיקה זו לא הופרה גם כאשר ההסדר הובא לאישור בית המשפט, ולפיכך מתחזקת עוד יותר הסברה כי אותו נושה הסכים להסדר.

מהאמור לעיל עולה, כי משרד השיכון מחוייב להסדר. אולם, מקריאת ההסדר לא עולה כי הוא כולל מחוייבות של המשרד להקצות קרקעות לחברות. סעיף 1.3 להסדר קובע מה הם העניינים המוסדרים בו - והקצאת הקרקעות אינה נמנית עליהם.

גם בשאר סעיפי ההסדר, המרובים, אין זכר לסוגיית הקצאת הקרקעות, למעט סעיף 14.1, הקובע כי הסכמת היזמים להסדר ניתנת מתוך הנחה, שהממונה יאריך את תוקף החוזה שנכרת עם החברות (שבינתיים פג), והכונס ידאג לקבל המלצת המשרד לגיבוש הסכם חדש. מלשון סעיף זה ניתן להסיק, כי עובר להסכמה על הסדר הנושים לא היתה כל התחייבות מצד המשרד להמליץ בפני הממונה על הקצאת הקרקעות. היה על המשיבים - קובע השופט גולדברג - לכלול התחייבות מפורשת כזו בהסדר. מכאן עובר השופט לבחון את השאלה השנייה: האם משרד השיכון נתן למשיבים או לנציגי החברות הבטחה שלטונית מחייבת להקצות הקרקעות?

על פי ההלכה הפסוקה, התנאים לחיובה של הרשות המינהלית מכוח הבטחה הם, בין השאר:

ההבטחה ניתנה על ידי מי שמוסמך לכך, בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי.

בכוחה של הרשות לקיים את הבטחתה, ואין לרשות סיבה מוצדקת לסטות ממנה.

ההבטחה חייבת להיות מפורשת וברורה. יש להבדיל היטב בין התחייבות חד-משמעית וברורה לבין הבעת דעה כללית ועקרונית בלבד.

יישום העקרונות הנ"ל לענייננו, קובע השופט גולדברג, מביא למסקנה, כי במקרה דנן לא ניתנה הבטחה שלטונית מחייבת. הסכמת משרד השיכון להמליץ בפני הממונה על הקצאת הקרקעות, הותנתה במילוי התחייבויות שהחברה היתה צריכה למלא על פי דרישות המשרד, שהעיקרית שבהן היתה לפתור את בעיית רוכשי הדירות הוותיקים, שנותרו ללא קורת גג, וכן בפעולות נוספות.

ברור היה לכל, שההסכם החדש יצריך פירוט רב, ומטבע הדברים יכלול התניות רבות ומיוחדות לאור לקחי העבר, לרבות מנגנון של ערבויות וליווי פיננסי. אולם, הפרטים להסכם ההקצאה לא גובשו מעולם והסכם חדש לא נחתם.

ההבטחה אותם מבקשים המשיבים לאכוף על המערערים נשאה אופי עקרוני בלבד. מעולם לא יצקו בה תוכן ופירוט. על פי הכלל הנקוט, הבטחה שפרטיה אינם מגובשים ולא מוכחת מתוכה כוונה לתת לה תוקף משפטי, לא ניתן לחייב את הרשות לקיימה. במקרה דנן, לא נתקיימו התנאים ליצירת הבטחה מחייבת, שהמבטיח יכול לקיימה. במידה רבה נותרת ה"הבטחה" בגדר הצהרת כוונות בלבד. ניתן לאמר, שההבטחה חסרה "מסויימות", ולכן לא הגיעה לכלל "גמירות דעת".

בענייננו, לא הגיעו הצהרותיהם של נציגי משרד השיכון לכדי יותר מהצהרת כוונות, שמימושן היה מותנה בקיומן של התחייבויות מסויימות מצד החברות.

התוצאה הסופית: הערעור התקבל. התבטל פסק הדין של בית המשפט המחוזי, שקבע כי משרד השיכון מחוייב להקצות קרקעות.

ע"א 2019/92 ביהמ"ש העליון.

השופטים: תיאודור אור, מישאל חשין, יוסף גולדברג.

בשם המערערים: עוה"ד מרים רובינשטיין ובתיה רובינשטיין.

בשם המשיבים: עוה"ד אבי וינרוט, יוסף ריכטר וירון ארבל.