הפקיעו מהמדינה

בית המשפט הגבוה לצדק בהרכב מורחב של תשעה שופטים, פרסם בימים אלו את החלטתו התקדימית בשאלת החזרתן של קרקעות שהפקיעה המדינה למטרות ציבוריות לפני עשרות שנים, לידי בעליהם המקוריים עו"ד אלון סמואל 27/02/2001 15:31:27

בית המשפט הגבוה לצדק בהרכב מורחב של תשעה שופטים, פרסם בימים אלו את החלטתו התקדימית בשאלת החזרתן של קרקעות שהפקיעה המדינה למטרות ציבוריות לפני עשרות שנים, לידי בעליהם המקוריים. בהסכמה רחבה של תשעה חברי המותב, נקבעה פה אחד הלכה לפיה אם המטרה הציבורית אשר שימשה בסיס להפקעת הקרקע לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) 1943 חדלה מלהתקיים, ההפקעה מתבטלת ובמקרה כזה יש להחזיר את הקרקע לידי הבעלים המקורי ממנו היא הופקעה (בכפוף לחריגים מסויימים). הגם שהשופט חשין (שכתב את עמוד התווך בהחלטה), כינה אותה "מהפכה זוטא שאנו מחוללים בדיני ההפקעות", הרי שניתן לקבוע כי המדובר במהפכה של ממש בתחום זה אשר תהיה לה השלכה מעשית רחבה על ביטול הפקעות, על נורמות ההתנהגות של הרשויות המפקיעות בעתיד, ויתכן גם על ביטולם של הליכי הפקעה שבוצעו בעבר. פסק הדין המהפכני של בית המשפט הגבוה לצדק מסמל את ההבשלה של תהליך פסיקתי שהחל בראשית שנות ה-90 עם חקיקת חוק יסוד כבוד אדם וחרותו, במסגרתו הועלתה זכות הקנין באופן המפורש למעמד של זכות יסוד על חוקית (סעיף 3 לחוק). בעשור האחרון הוגשו לבג"ץ עתירות רבות של בעלי קרקעות מופקעות ושל יורשיהם, אשר גילו כי הקרקעות שהופקעו מהם ומיורשיהם, אינן משמשות למטרות שלשמן הופקעו. עותרים אלו הלינו בפני בג"ץ על כך שהמדינה במקרים מסויימים כלל לא מימשה את המטרה הציבורית שלשמה הופקעה הקרקע, במקרים אחרים - שינתה את המטרה הציבורית המקורית ללא שיידעה את הבעלים המקורי על כך ובמקרים נוספים - שיווקה את הקרקעות שהופקעו ליזמים פרטיים לצורך בניית שכונות מגורים, אזורי מסחר וכיוצ"ב וגרפה לקופתה מאות מיליוני שקלים. לאורך כל השנים נקטה המדינה בגישה נוקשה ובלתי מתפשרת עם עותרים וסירבה בעקשנות להשיב קרקעות מופקעות. במקרים שהעותרים סרבו בשעתו - בזמן ההפקעה - לקבל פיצויים, הציעה להם המדינה לקבל פיצוי זעום בשווי המקורי של הקרקע המופקעת לפני עשרות שנים בצרוף הפרשי הצמדה וריבית בלבד תוך התעלמות מעליית ערך הקרקעות. המשמעות הכספית של הפיצויים שהוצעו באופן זה היתה אלפי ש' בודדים לדונם, במקום שווי נוכחי שהגיע לעיתים למאות אלפי או מיליוני ש' לדונם. מבחינה משפטית יבשה הסתמכה המדינה על פקודת הקרקעות - (רכישה לצורכי ציבור) - 1943 (להלן: "פקודת ההפקעות") ועל הפרשנות המצמצמת שבית המשפט העליון נתן לה במשך ארבעת העשורים הראשונים לקיום המדינה. דוגמא בולטת לכך הינה בג"ץ 282/71, מוריס בנין נ' שר האוצר, שם סרב בג"ץ להתערב במקרה בו הפקיעה המדינה קרקע בירושלים לטובת מחנה צבאי (מחנה אלנבי) ולימים משהופסק השימוש הצבאי במקום, מכרה את הקרקע לצורך בניית בנייני מגורים לתושבי חוץ. בפרשת מוריס בנין סרב בג"ץ להתערב ולהורות על החזרת הקרקע בהסתמכו על סעיף 14 לפקודת ההפקעות, תוך מתן פרשנות מצמצמת ודווקנית לסעיף זה. ביסוד ההחלטה בבג"ץ מוריס בנין, עמדה למעשה הדוקטרינה המשפטית השמרנית לפיה עם סיום מעשה ההפקעה והקניית הנכס למדינה, מתנתקים הזיקה והקשר של הבעלים מן הקרקע והמדינה יכולה לעשות בה כאוות נפשה. השופט לנדוי ציין אז במפורש כי לדעתו מדובר בעוול משווע, וכי הפקודה איננה ממלאת אחר דרישות הצדק, אך גרס שללא תיקון פקודת ההפקעות לא ניתן להגיע לתוצאה משפטית אחרת. השופט זמיר התייחס בהחלטתו הנוכחית בביקורת בלתי מוסתרת לחוסר המעש של המדינה ולאי שינוי הפקודה: "כאשר מדינת ישראל הוקמה, אפשר היה לצפות שעצם המעבר משלטון מנדטורי למשטר דמוקרטי יוביל לביטול פקודת ההפקעות המנדטורית וחקיקה של חוק הפקעות ישראלי, שיאזן כראוי בין צורכי הציבור לבין זכויות האדם"... "אך בישראל, ראו זה פלא, לא זו בלבד שפקודת ההפקעות לא בוטלה, ולא פינתה מקום לחוק חדש, אלא היא נותרה, כפי שהיתה, בלי שהוכנס בה אף לא תיקון אחד במשך כל השנים מאז הוקמה המדינה, כאילו היא חוק מושלם". והוא מוסיף ושואל שאלה רטורית: "האם אין זה כך משום שהפקודה נוחה כל כך לממשלה שניתנה לה יד קלה כל כך לצורך הפקעה, עד שהממשלה חוששת לגעת בה, שמא יתברר הצורך לתקן אותה באופן יסודי? כך או אך, העובדה שפקודה זאת נותרה על כנה כפי שהיתה כל כך הרבה שנים, אינה אות כבוד למדינת ישראל". גם לאחר חקיקת חוק יסוד - כבוד האדם וחרותו בשנת 1992 המשיכה המדינה בתשובותיה לעתירות להסתמך על לשונה הדווקנית של פקודת ההפקעות ועל פסקי הדין הישנים של ביהמ"ש העליון. לעומת זאת בבית המשפט העליון עצמו החלה בשנות ה-90 להסתמן מגמה משפטית אשר ניסתה לפרש את פקודת ההפקעות יותר ויותר לאורן של זכויות היסוד שבחוק יסוד כבוד האדם וחרותו. נושאי הדגל של הפרשנות הליברלית והמתקדמת היו השופטים דב לוין, מצא ודורנר. המשמעות המעשית של השלכת חוק היסוד על פקודת ההפקעות באה לידי ביטוי בכך שביהמ"ש הגבוה לצדק ראה את עצמו רשאי לפרש מחדש וברוח ערכי חוק היסוד הוראות חוק , אשר נחקקו לפני חוק היסוד, אם הוא מצא שהחוק הישן פוגע בזכויות יסוד. בג"ץ הבהיר בפסיקותיו בעשור האחרון כי לעיתים עשויה להשתנות המשמעות הנובעת מחוק ישן בעקבות פרשנותו החדשה בהתאם לחוקי היסוד (ע.א. 1188/92 - הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' נ., בראלי, וע.א. 5222/93). משמעות זאת של פרשנות פקודת ההפקעות לאור חוק יסוד - כבוד האדם וחרותו באה לידי ביטוי לראשונה בשנת 1993 בבג"ץ 5091/95 נוסייבה נגד שר האוצר וכן בשנת 1996 בדעת המיעוט של השופטים שישבו לדין בדנג"ץ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר. בפסקי דין אלו נעשו הצעדים הראשונים ליתן פירוש מצמצם לסמכות ההפקעה הנתונה לשר האוצר על פי הפקודה. נקבע שם ע"י השופט מצא כי ו"עקרון הצמידות של הקרקע המופקעת ליעודה מכתיב, שבנסיבות כאלה תינתן לבעלים ברירה אם ליטול בחזרה את חלקתו או לתבוע ולקבל את דמיה והסדר המותיר בידי הרשות את הקרקע המופקעת, גם אם מתברר שזו אינה דרושה לה למילוי הצורך הציבורי שלשמו הפקיעה אותה, אינו עולה בקנה אחד עם כיבוד זכות היסוד של האדם וקניינו, עליה מורה סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו". העובדות שעמדו בבסיס העתירה הנוכחית לבג"ץ המחישו באופן הבולט ביותר את הפגיעה בזכות הקנין של בעלי הקרקע המופקעת ואת חוסר הצדק שבהתעקשות המדינה לשמר את הקרקע בידיה. במקרה הנוכחי, הפקיע שר האוצר בשנת 1958 חלקות קרקע מידי העותרים ואבותיהם בסמוך לשפת הים של העיר חדרה במסגרת הפקעת מיתחם של 137 דונם לצורך שדה מטווחים ליחידות צה"ל. החלקות נרשמו ע"ש המדינה בשנות ה-60 ועד תחילת שנות ה-90 המקום אכן שימש שדה מטווחים לנשק קל ליחידות שדה מזדמנות. עיריית חדרה שאפה במשך שנים לסלק את שדה המטווחים מתחום שיפוטה והחלה בשנות ה-80 לתכנן ולאשר תוכניות מתאר על המתחם - תחילה למטרות נופש וספורט ולאחר מכן לבניית וילות. במחצית שנות ה-90 נולדה יוזמה של משרד הבינוי והשיכון, מינהל מקרקעי ישראל ביחד עם עיריית חדרה להקמת שכונת מגורים יוקרתית על המתחם, הסמוכה לחוף הים. במסגרת זאת החזיר צה"ל את שדה המטווחים למינהל מקרקעי ישראל ובוועדה המיוחדת לתכנון ולבניה בחיפה אושרה תכנית מתאר לבניית שכונה יוקרתית בת כ-600 יחידות דיור. במתחם תוכננו להיבנות דירות גדולות מימדים בבניינים מצופי אבן, עם חניונים תת קרקעיים, המוקפים בגינות רחבות ידיים וכן מרכז מסחרי גדול. העותרים אשר במשך שנים ניסו באופן מתמשך ועיקבי לבטל את גזרת ההפקעה ולקבל את הקרקע לבעלותם בחזרה, לא היו מודעים לפעילות התכנונית של הרשויות השונות. חשדם התעורר כשאחד מהם קיבל לפתע הצעה ממתווך לרכוש ממנו את הקרקע שהופקעה מאביו (ושהייתה רשומה בטאבו מאז שנות ה-60 על שם המדינה) ובעקבות שמועות שנפוצו על כך שהצבא הפסיק להתאמן במקום. בירורים שונים שערכו העותרים באמצעות באי כוחם חשפו את העובדות בדבר הפסקת השימוש בשדה מטווחים והחזרתו למינהל מקרקעי ישראל ובדבר היוזמה העיסקית - תכנונית של משרד הבינוי והשיכון, מינהל מקרקעי ישראל בתמיכת עיריית חדרה לבנות שכונת יוקרה. במקביל נחשפה עובדה מעניינת נוספת לפיה מינהל מקרקעי ישראל החזיר בשנת 95' חלק קטן מהחלקות שהופקעו ושימשו למטווחים לחברה עיסקית אשר רכשה קרקע מופקעת מבעליה המקוריים. בתגובה לעתירה הנוכחית התנגדה המדינה בגישתה המסורתית להחזרת החלקות שהופקעו לעותרים ממספר נימוקים עיקריים: המדינה טענה כי השימוש בקרקע הוחלף מצורך ציבורי צבאי לצורך ציבורי אחר, שהוא בניית שכונת מגורים שתעלה את רמתה הסוציו-אקונומית של שכונת גבעת אולגה הסמוכה. במסגרת זאת אף נטען ע"י המדינה כי חלק מהדירות בשכונה ישווקו לזכאי משרד השיכון. המדינה טענה כי השכונה המתוכננת במתחם זה הינה אתר המגורים הזמין היחיד בעיר חדרה וסביבתה. המדינה טענה כי יש חיוניות שבניית השכונה תיעשה ע"י גוף ממלכתי כגון משרד הבינוי והשיכון ובנייתה ע"י בעלים פרטיים (אם תוחזר הקרקע) יפגע בפיתוח השכונה באופן קשה. נטען כי המדינה כבר ביצעה השקעה בתשתיות במתחם ואף שילמה למשרד הבטחון סכום כסף תמורת החזרת המטווחים ולכן היא שינתה את מצבה לרעה. המדינה טענה כי העותרים השתהו בפנייתם לבג"ץ ויש לדחות את עתירתם על הסף. בג"ץ היתווה בפסק דינו את ההלכה החדשה בדיני הפקעות ואת התוצאות המשפטיות הנובעות ממנה כפי שיפורט להלן: בג"ץ ביטל את הדוקטרינה המשפטית לפיה סיום מעשי ההפקעה, (דהיינו תפיסת חזקה או העברת בעלות) מנתק את הזיקה בין בעלי הקרקע לבין הקרקע שהופקעה. בג"ץ קבע כי גם לאחר סיום מעשי ההפקעה קיימת ונמשכת זיקה בין הבעלים המקורי לבין הקרקע שהופקעה ממנו. השופט חשין ציין בפסק דינו כי "אין במעשי ההפקעה כדי לנתק את הבעלות מכל וכל מאותה קרקע" ו"אשר לצידה של הרשות המפקיעה פירושו של אותה זיקה משפטית - על דרך העקרון - שהרשות כמו חייבת להצדיק את מעשי ההפקעות מידי יום ביומו". השופט חשין הוסיף וציין כי הדוקטרינה החדשה מכפיפה את הקרקע המופקעת למשטר של "קניין ציבורי". לדבריו: "פירוש הדברים הוא, שלפי הדוקטרינה הבוקעת נגד עינינו, הרשות המפקיעה אינה רשאית ואינה מוסמכת לעשות בקרקע המופקעת ככל העולה על רוחה - משל היתה בעלים פרטי - וכפופה היא למישטר של שימושים ציבוריים מסויימים בקרקעו. וזכותו של הפרט ראוי לה כי תעמוד לו - על דרך העיקרון - והקרקע תחזור לחזקתו משתם השימוש הציבורי בה". נשיא בית המשפט העליון אהרון ברק והשופט יצחק זמיר הגיעו לאותה תוצאה משפטית של השופט חשין תוך כדי אימוץ דוקטרינה משפטית אחרת. לגישתם, סמכות ההפקעה של שר האוצר הינה "סמכות צמודת מטרה" לכל משך חיי ההפקעה". לדעת הנשיא ברק - "זיקתו הנמשכת של הבעלים המקורי אינה מעניקה לו זכות קנין במקרקעין שהופקעו. כל שהוענק לבעל המקורי היא הזכות לדרוש מהמדינה את ביטול ההפקעה והשבת הבעלות (או שוויה) לבעל המקורי. זוהי זכות אובליגטורית כלפי המדינה. אין היא זכות קנין במקרקעין". השופט חשין ציין כי אותם שלושת התנאים החייבים להתקיים לצורך הצדקת מעשי ההפקעה בזמן ביצועה, חייבים להמשיך ולהתקיים גם לאחריה, ומהווים את אבן הבוחן להמשך קיומה. המדובר בתנאי הגורס קיומה של מטרה ציבורית ספציפית, בתנאי הקושר בין זיקתה של המטרה לקרקע הספציפית המופקעת, ובתנאי המחייב את קיום הצורך בהפקעה דווקא כדי לממש את המטרה הציבורית. בשאלת סמכותה של הרשות המפקיעה לשנות את ייעוד הקרקע ממטרה ציבורית שלשמה היא הופקעה במקור למטרה ציבורית אחרת, הדגיש השופט חשין את המודל הקיים בחוק התכנון והבניה בעניין זה שהוא מודל ראוי בעיניו. לפי סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה (העוסק בהפקעות שבמסגרת חוק התכנון והבניה), יש להודיע לבעלים המקורי על שינוי הייעוד/המטרה בקרקע שהופקעה ולתת לו אפשרות לרכוש אותה בחזרה. לדעת השופט חשין עד שהמחוקק יתפנה לתיקון והאחדה של כל נושא ההפקעות המפוזר בחוקים השונים, יהא זה ראוי שבג"ץ ישקול להחיל את עיקרי ההסדר שבחוק התכנון והבניה גם על הפקעה שבוצעה על פי פקודת ההפקעות. במישור העקרוני גורס השופט חשין כי שינוי מטרותיה המקוריות של הפקעה צריך להוביל ליצירת האפשרות להחזרתה לבעליה. וכדבריו, "בגירסה שאנו נוטים לה, ששינוי מטרה יחייב את הרשות בהחזרת הקרקע לבעליה או בהפקעתה מחדש ובתשלום פיצוי כערכה של הקרקע בעת השינוי (בניכויים כמקובל). חיובים אלה שיפלו על הרשות יחייבו אותה בהתעמקות-יתר ובבחינת כדאיות של שינוי המטרה; קרא: החיוב להחזיר את הקרקע לבעליה-לשעבר או להפקיעה ולשלם פיצויים תמורתה. אם כך יהא - אם תשקול הרשות שאלות של עלות-תועלת - תימנענה מעצמן - מתוך המיבחן ובו - הפקעות שאינן יעילות כלכלית". ביישמם את ההלכה החדשה על עובדות המקרה של ההפקעה בגבעת אולגה, קבעו שופטי בג"ץ: אין מחלוקת שמטרת ההפקעה לשימוש בקרקע לאימונים ולמטווחים של הצבא הסתיימה ובטלה מן העולם ובשל כך יש להחזיר את הקרקע לעותרים. הקמת שכונת המגורים על מתחם המטווחים בגבעת אולגה לא היתה במקרה הנוכחי מטרה ציבורית כלל וכי סיווג בנייתה של השכונה כ"מטרה ציבורית" נעשה ע"י המדינה בדיעבד ולא מראש. גם לו הקמת שכונת המגורים היתה מטרה ציבורית ראויה להפקעה מחדש של הקרקע, הרי שבשל השוני המוחלט בין המטרה הציבורית הראשונה והמטרה הציבורית החדשה, זכאים העותרים לקבלם בחזרה. השופט חשין הבהיר, כי המטרה הראשונה (הצבאית) הצריכה רק את הפקעת החזקה והשימוש בקרקע ואילו המטרה החדשה (בניית שכונה) חייבה הפקעת בעלות. לא היה כל שיהוי בפנייתם של העותרים לבית המשפט מאחר שלא ידעו על התכניות המוכנות לקרקע המופקעת ועל הפסקת השימוש הצבאי. בג"ץ ציין כי המדינה לא יידעה אותם על כך. בהקשר זה השמיע בג"ץ ביקורת מרומזת על המדינה שלא טרחה להזהיר את העותרים על התכנון החדש לקרקע. ביקורת זאת ביחד עם קריאתו של השופט חשין לאמץ את חובת ההודעה הכלולה בסעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה להודיע לבעלים המקורי על שינוי במטרת ההפקעה גם לענין פקודת ההפקעות, יכול שתחייב מהיום את רשויות המדינה בשנוי נוהלים והנחיות העבודה היום- יומיים. כאמור, מדובר בהחלטה תקדימית ומהפכנית המשנה סדרי עולם בדיני הפקעות בישראל. עם זאת, בית המשפט העליון טרם החליט בעניין מועד תחולתם של ההסדרים החדשים שנקבעו בהחלטתו התקדימית. ברור הוא שההלכה החדשה שנפסקה וכן הכללים וההנחיות לפעולת המדינה הקשורים בהפקעות שעוצבו בפסק הדין, יחולו ממועד פסק הדין ואילך אך יתכן שחלקם יחולו גם על הפקעות ישנות. ביהמ"ש סיים את החלטתו בקריאה מאוחדת של כל שופטי המותב למחוקק, לחוקק חוק מקיף ומודרני בנושא הפקעות אשר יאחד את מגוון חוקי ההפקעות הקיימים כיום, חוק אשר יתאים מבחינת ערכיו ומבחינת האיזונים שבו לזכויות היסוד של הפרט בחברה דמוקרטית ומודרנית. בג"ץ 360/97 מיכאל סמואל וורדינה סימון ע"י עוה"ד אמנון עברון ואלון סמואל; בג"ץ 2390/96 קרסיק, איצקוביץ, מריוט וחטר ישי ע"י עוה"ד צבי וטל הר-נבו; בג"ץ 1947/97 רוטמן, אוראל וארן ע"י עוה"ד פינגנבאום ויעקב לסרי. פסק-הדין מיום 13.2.01 ניתן ע"י השופטים: ברק, לוין, אור, מצא, חשין, זמיר, שטרסברג-כהן, דורנר ובייניש. הכותב הוא ממשרד עו"ד יוסף סמואל ושות'
צרו איתנו קשר *5988