רויזיה בחקיקה ובעיקר באכיפה

השופט ורדי זיילר, יו"ר ועדת החקירה הממלכתית לבטיחות מבנים, תיאר את מערכת התכנון והבנייה בישראל ככזו, ש"רק גאון או מטורף מצליח להתמצא בה". הוא צודק. יש לנקוט עכשיו במספר צעדים הכרחיים לעצירת ההתדרדרות, ולהתמקד בשניים החשובים.

רויזיה בחקיקה ובאכיפה: חוק התכנון והבנייה מ-1965 יחגוג בקרוב את יום הולדתו ה-40. הוכנסו בו יותר מ-65 תיקונים כטלאי על טלאי, והוא בכלל הועתק מפקודת בניין ערים מנדטורית מ-1936. חוק מיושן וערכאי זה, שעל פיו מתנהלים חיינו, הנציח במדינת ישראל את מוסדות התכנון שהנהיגו הבריטים בפלשתינה, לנוחיותם ולצרכיהם.

בתחתית ההיררכיה התכנונית מצויה הוועדה המקומית, המורכבת מהנתינים המקומיים, "הנייטיבס", שכל החלטה שלהם טעונה, כבימי המנדט, אישור הוועדה המחוזית, דהיינו גושפנקא של השלטון המרכזי.

כך נותרה ישראל כאי בודד בעולם המערבי, שבו כמעט כל תוכנית בניין ערים (למעט אלה העוסקות בנושאים נקודתיים מוגבלים) טעונה אישור שתי ועדות תכנון. הכפילות המיותרת בבדיקת התוכניות, דיוני הועדות, אישור פרוטוקולים והחלטות - מביאה לסחבת בלתי נסבלת של חודשים ושנים באישור תוכניות.

אז מתחיל השלב השני של "העינוי הישראלי", הקשה מעמיתו הסיני - הוצאת היתר הבנייה: אין ספור תחנות ביורוקרטיות, החל במהנדס העיר דרך הג"א, כיבוי אש ועוד. היעדר נהלים קבועים ואחידים מאפשרים שיקול דעת רחב לפקידים ופרנסה למאכערים.

בתחילת שנות ה-90 נעשה ניסיון לאמץ בארץ את המודל הנוהג בעולם המערבי, ולפיו הנטל לבדיקת בקשות להיתרי בנייה מועבר ממהנדס העיר, שאין לו את הכלים לכך, לאדריכלים פרטיים. לחוק התכנון והבנייה נתווסף פרק הקובע הוראות של רישוי עצמי, באמצעות "מורשה להיתר". מדובר באדריכלים מנוסים הממלאים אחר דרישות מקצועיות הקבועות בחוק והרשאים לערוך את הבקשה להיתר, ובגמר הבנייה לקבל את האישורים הנדרשים לחיבור המבנה לחשמל, מים וטלפון.

הבקשה להיתר מסתמכת על מידע מפורט המתקבל ממהנדס הוועדה המקומית, והמורשה נדרש לחתום על תצהיר לפיו הבקשה תואמת את כל החוקים, התקנות והתוכניות. משנחתם התצהיר יוצא ההיתר בתוך עשרה ימים. המורשה להיתר נושא באחריות כוללת לתכנון המבנה ולפיקוח עליון על ביצוע הבנייה - לרבות התאמתה לתכניות ולהיתר.

תוקף התיקון הוגבל ל-5 שנים (עד 1997), ובפועל נעשה בו שימוש מוגבל ביותר, בגין סירוב האדריכלים להצהיר כנדרש שהבקשה תואמת את כל הוראות החוק הרלבנטיות. לטענתם, ההוראות פזורות באין ספור תקנות ונהלים, והם עלולים להסתבך בהעמדה לדין פלילי או משמעתי בגין הצהרה כוזבת. ב-1997 יזם ח"כ אברהם פורז הצעה להארכת תוקף "הרישוי העצמי", אולם הוא ייותר כאבן שאין לה הופכין, כל עוד אין בנמצא קוד אחיד של הוראות החוק רלבנטיות.

תיקון המצב יבוא ע"י הכנסת תיקוני חקיקה פשוטים יחסית:

* בדיקת תוכניות יכולה להיעשות ע"י אדריכלים פרטיים.

* כל תוכנית תידון ותאושר בוועדה אחת בלבד, ותוכניות מתאר, הקובעות ייעודי קרקע, היקפי בנייה, התווית דרכים ראשיות וכו' - תאושרנה ע"י הוועדה המחוזית, בעוד התוכניות המפורטות הנגזרות - תאושרנה ע"י הועדה המקומית. תהליך זה יוחל בשלב ראשון על הועדות המקומיות "החזקות".

לחילופין ניתן לאמץ הצעה שיזם ח"כ פורז ב-1997, להגדיל את סמכויות הוועדות המקומיות ולהקנות להן סמכות בלעדית לדון בתוכניות המגדילות זכויות בנייה בהיקף של עד 20%. כשר הפנים היום, ייקל עליו בוודאי להעביר את ההצעה.

* יאושר קוד אחיד של תקנות בנייה, שבחלקו הגדול הוכן כבר ע"י משרד הפנים.

* יוארך תוקף פרק "הרישוי העצמי" בחוק התכנון והבנייה.

תיקוני חקיקה דומים הוכנו ע"י מועצת ענף הבנייה, המאגדת את כל העוסקים בענפי התכנון והבנייה במדינה (קבלנים, מהנדסים, אדריכלים, שמאים ועוד), וראוי שיוגשו כהצעת חוק ממשלתית, או כהצעה פרטית מטעם ועדת הפנים או היו"ר שלה ח"כ יורי שטרן.

אין כל חשיבות לתיקוני חקיקה כלשהם, אם אין הם מלווים באכיפה מסיבית, שאינה קיימת כיום. למעלה מ-10,000 עסקים פועלים באורח בלתי חוקי על קרקעות חקלאיות. פסקי דין לסילוקם אינם מבוצעים (ע"ע ירקונים, רשפון ועוד). בקיצור: מצפצפים על החוק.

הממשלה חייבת להתעשת וליישם במהירות שתי החלטות חשובות שקיבלה: 1. החלטה מאפריל 2000, להתקין תקנות, שיחולו על בעלי הנכסים והשוכרים, ולפיהן לא יוכר ניכוי לפטור ממס בגין הוצאות הקשורות למבנים בלתי חוקיים בקרקעות חקלאיות ושימוש בהן, לרבות הוצאת בגין תיקונים, שיפוצים, ריבית וכו'. 2. החלטה ממארס 2003, להקמת יחידה לפיקוח ואכיפה על דיני התכנון, הבנייה והמקרקעין. מדובר בתגבור מערך התביעה, הגדלת המשאבים לסיוע משטרתי ועוד. ראוי שיחידת אכיפה זו תמוקם במשרד לביטחון פנים ותחל לפעול מיידית.

הכותבת היא יועצת משפטית לנושאי תכנון ובניה של התאחדות הקבלנים ומועצת ענף הבנייה.