רשיון עסק לחוד וחריגות בנייה לחוד

היקרי תמיר (להלן: "היקרי"), מנהל פאב בשם "הצריף" (להלן: "העסק"), בקומת הקרקע במבנה ברח' ירקונים 37 פ"ת (להלן: "המבנה"), אשר נתבצעו בו חריגות בנייה. המבנה הוקם בשנת 1967 והוא מיועד, על-פי תוכניות המתאר, לתעשייה בלבד. העסק פועל על-פי רשיון לניהול עסק של מסעדה, משקאות משכרים לצריכה במקום ודיסקוטק.

בדצמבר 2003 פנתה חברת חלקה 172 בגוש 6355 בע"מ (להלן: "העותרת") - שהינה הבעלים של חלק מהחלקה עליו בנוי המבנה - אל הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז המרכז (להלן: "הוועדה המחוזית"), בתלונה על כך שהוועדה המקומית פ"ת אינה אוכפת את הדין בהקשר לבנייה חריגה.

גורמי הפיקוח של הוועדה המחוזית בדקו את התלונה ומצאו, כי אכן בוצעה בנייה חריגה וכי השימוש במבנה לשם העסק אינו תואם את תכליות המבנה לפי תוכניות המתאר. לפיכך נדרשה הוועדה המקומית, בינואר 2004, להגיש כתב אישום בגין השימוש הלא חוקי מבנה. בדיקה שערכה הוועדה המחוזית סמוך לפני שהגישה את תגובתה לעתירה העלתה, כי גורמי הפיקוח העירוניים הגישו דו"ח עבירה לוועדה המקומית, אך התובע העירוני מן המחלקה המשפטית של עיריית פתח תקווה החליט, ביום 16.4.02, לבטל את הדו"ח.

לאור זאת, הגישה העותרת לביהמ"ש לעניינים מנהלים בת"א עתירה המכוונת כנגד הוועדה המקומית והמחוזית, העירייה, היקרי והבעלים האחרים של החלקה, ובמסגרתה נתבקש ביהמ"ש להורות למשיבים לגרום להפסקת פעילות העסק, להפסקת שימוש בלתי חוקי במבנה ולהריסת חריגות הבנייה. העתירה נדונה בפני השופט מודריק.

עיקר טענת העותרת היא, שהעסק מתנהל באורח לא חוקי בשני המישורים: במישור דיני התכנון והבנייה, ובמישור רישוי העסקים. מכאן נגזרות חובת הוועדה המקומית וחובת עיריית פתח תקווה (להלן: "העירייה") לפעול; הראשונה על-פי סמכויותיה מכוח חוק התכנון והבנייה (ליזום הליכים פליליים ומנהליים נגד מפירי החוק), והשנייה על-פי סמכויותיה כרשות רישוי (סגירת העסק ונקיטת הליכים פליליים ומנהליים כנגד מפעיליו).

העותרת גורסת, כי הוועדה המחוזית אינה יכולה לשבת בחיבוק ידיים, ונוכח מחדלי הפעולה של הוועדה המקומית עליה לבוא בנעליה ולממש את סמכויות האכיפה הנתונות לה.

המשיבים - להוציא הוועדה המחוזית - סבורים כי ראוי לדחות את העתירה לגופה. הם אינם חולקים על כך שבחלק המבנה שבו פועל העסק בוצעה חריגת בנייה; אמנם לא ניתן היתר לשימוש חורג מידי הוועדה המקומית, ועבירות השימוש (להבדיל מעבירות הבנייה) לא התיישנו. אולם, אין מקום לנקיטת הליכים (פליליים או מנהליים) לפי חוק התכנון והבנייה, משום שהעסק פועל על-פי רשיון לפי חוק רישוי עסקים.

בנקודת המוצא של הדיון מצויות שתי עובדות המקיימות, לכאורה, סתירה פנימית, קובע השופט מודריק. העובדה האחת היא שהשימוש במבנה לצורכי העסק חורג מגדר השימוש המותר לפי תוכנית המתאר התקפה, וממילא הוא הפרה של חוק התכנון והבנייה. העובדה השנייה היא שהעסק פועל על-פי רשיון שהוענק מכוח חוק רישוי עסקים. מתבקש שהשימוש במוגדר בעסק הוא חוקי ובלתי חוקי כאחד. זו מין סתירה כפולה, שעד אשר תיושב היא מאפשרת ליד ימין שלטונית לאחוז נגד העסק בסמכויות לפי חוק התכנון והבנייה, במקום שיד שמאל שלטונית הקנתה לעסק רשות לפעול לפי חוק רישוי עסקים.

חוסר מתאם פרדוקסאלי שכזה בין שתי מערכות החוקים איננו מתקבל על הדעת. אכן חוק רישוי עסקים ביקש למנוע תרתי דסתרי כזה בהצהירו על תכלית החוק:

"שר הפנים רשאי לקבוע בצווים עסקים טעוני רישוי ולהגדירם, כדי להבטיח בהם מטרות אלה או מקצתן: 6. קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבנייה..."

אולם, המציאות במדינת ישראל התגברה על הדין, ובמקומות רבים התהווה מעין "מנהג נוגד חוק"; הוקנו רשיונות עסק בנסיבות שבהן לא הוכשרה הבנייה שבה ממוקם העסק, או לא ניתן היה להכשיר אותה. לפיכך פנתה הוועדה הממשלתית הבין משרדית אל היועץ המשפטי לממשלה, וביקשה לתחום את המציאות אל מסגרת של מדיניות סבירה המשלבת תכנון ורישוי.

בנובמבר 2003 פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחייה בדבר "מתן רשיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבנייה". ההנחיה גיבשה מספר עקרונות מסגרת לרישוי עסק שאינו עומד בדיני התכנון. בין היתר קובעת ההנחיה כי ניתן לאשר רישוי נוגד תכנון בנסיבות של:

"העסק נמצא במבנה ישן, אשר לא נמצא לו היתר בנייה ותובע של הרשות המקומית קבע כי אין כל כוונה לנהל בגין ההיתר הליך לפי חוק התכנון והבנייה.

רשיון עסק בנסיבות האמורות יינתן בכפוף לאישור בטיחות שיינתן על-ידי מהנדס/יועץ בטיחות, או לאישור מהנדס העיר, שהחריגה בה מדובר אינה כרוכה בבעיות של בטיחות".

רישוי העסק דנן עומד במדויק באמות המבחן הללו, קובע השופט מודריק, המדובר בבנייה ישנה שלא ניתן להקנות לה היתר, והתובע העירוני של פתח תקווה קבע כי אין מקום לנהל בגין חריגה זו הליכים לפי חוק התכנון והבנייה. רישוי העסק עומד בכל דרישות חוק רישוי עסקים, לרבות דרישות הבטיחות.

כשמשלבים את כל אלה עם הבטחה שהמדיניות המגולמת בהנחיה תיושם בנסיבות מתאימות חריגות (ולא תהפוך למדיניות רישוי כוללת), ובעיקר את יישומה בנסיבות שבהן נשמרים בחומרה כללי הדין ביחס לבטיחות ואיכות הסביבה - אפשר לומר שהמדיניות סבירה. על כל פנים, משראתה ההנחיה לתחום עצמה למסגרת זמן של שנתיים, שאחריה תיערך בחינה להפקת לקח, בוודאי אין לראות בה חוסר סבירות.

התוצאה הסופית: לא נמצא פגם, לא של אי חוקיות ולא של חוסר סבירות, במדיניות הננקטת בידי עיריית פתח תקווה ומוסד התכנון המקומי כלפי העסק. העתירה נדחית.

עת"מ 04/2008.

ביהמ"ש לעניינים מנהלים בת"א, השופט: עודד מודריק.

בשם העותרת: עוה"ד פיני זינגר.

בשם העירייה והוועדה המקומית: עוה"ד רונית אלפר ושמעון מגריל.

בשם היקרי: עוה"ד ורשבסקי.

בשם הוועדה המחוזית: עוה"ד ניר בנימיני.