הוכחת הבעלות בבקשה להיתר בנייה

חסן ג'אבר ואח' (להלן: "העותרים"), תושבי מזרח העיר ירושלים, רכשו במהלך השנים 2001-1997 ארבע חלקות קרקע בשכונת בית חנינא ובכפר שועפט. מדובר בחלקות המיועדות למגורים על פי תוכנית בת תוקף. החלקות לא נרשמו במרשם המקרקעין ולא מתנהלים לגביהן פנקסי מקרקעין. העותרים ביקשו לבנות על החלקות שרכשו ופנו לוועדה המקומית לתו"ב בירושלים ולעיריית י-ם (להלן: "המשיבות"), במטרה לפתוח בהליכי רישוי ולקבל היתרי בנייה לחלקות שרכשו.

המשיבות סירבו להיעתר לבקשה. לטענתן, העותרים אינם ממלאים אחר דרישות תקנה 2 א' לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר תנאיו ואגרות), תש"ל - 1970 (להלן: "התקנות"). לפי השקפת המשיבות, יש לראות את החלקות מושא הבקשות כנכסים הרשומים במרשם המקרקעין, ולפיכך "בעל זכות בנכס", שחתימתו דרושה על פי התקנות, הינו הבעל הרשום או חוכרו.

על רקע זה הגישו העותרים עתירה מנהלית לביהמ"ש לעניינים מנהלים בי-ם, אשר נדונה בפני השופטת יהודית צור.

השאלה העיקרית הדרושה הכרעה - קובעת השופטת צור - הינה, מהי הפרשנות שיש ליתן למונח "בעל זכות בנכס", אשר חתימתו נדרשת על הבקשה למתן היתר, כמשמעותו בתקנות.

העותרים טענו, כי הבקשות שהגישו חתומות על-ידי "בעל זכות בנכס" כהגדרתו בתקנה 2 א' לתקנות. לטענתם, החלקות שבבעלותם הן נכסים שאינם רשומים במרשם המקרקעין ולעניין נכסים כאלה, "בעל זכות בנכס" שחתימתו דרושה, הוא מי שחייב על הנכסים מס רכוש, לפי הרשום בפנקסים המנוהלים לפי חוק מס רכוש, כקבוע בתקנות משנה (5) לתקנה 2 א' לתקנות.

טענתן העיקרית של המשיבות היא, כי כל סוגי המקרקעין חולקו בתקנה 2 א' לתקנות התכנון לשתי קבוצות עיקריות - מקרקעין הרשומים במרשם המקרקעין ומקרקעין שאינם רשומים במרשם המקרקעין. לטענתן, העובדה שמחוקק המשנה נמנע מלהתייחס באופן ספציפי למקרקעין הרשומים בלוח התביעות או בלוח הזכויות, מוכיחה כי ראה במקרקעין אלה חלק ממרשם המקרקעין, בהיותם כלי לצורך רישום בלשכת רישום המקרקעין. המשיבות טוענות, כי בהעדר רישום בלשכת רישום המקרקעין ראוי לאמץ את הגישה לפיה יש להיעזר בכלי הרשומי הקרוב ביותר לרישום בלשכת רישום המקרקעין, הוא הרישום אצל פקיד ההסדר.

תקנה 2 א', שכותרתה "בעל זכות בנכס שחתימתו דרושה", קובעת:

"בעל זכות בנכס שחתימתו על הבקשה להיתר דרושה לעניין תקנה 2 הוא:

(1) בנכס הרשום במרשם המקרקעין ... - הבעל הרשום או חוכרו; ...

(5) בנכס שאינו רשום במרשם המקרקעין - מי שחייב עליו בתשלום מס רכוש וקרן פיצויים לפי הרשום בפנקסים המנוהלים לפי חוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א - 1961, או מי שהיה חייב במס כאמור לולא הופטר מתשלומו מכח כל חוק".

פירוש חוק, קובעת השופטת צור, יעשה על בסיס בחינת תכליתו האובייקטיבית והסובייקטיבית של החוק. בבחינת לשונו הברורה של החוק נראה כי הדין עם הפירוש לו טוענים העותרים. המחוקק נקט במונח "מרשם המקרקעין". הוא בחר להוסיף את ה' הידיעה למילה מקרקעין, ולא בכדי. יש הבדל של ממש בין מרשם מקרקעין המנוהל אצל רשות מרשויות המדינה לבין "מרשם המקרקעין", הוא מרשם היחיד, הידוע ומוכר לכל - כמרשם המתנהל לפי חוק המקרקעין.

אין ספק כי מרשם המקרקעין אינו דומה מהבחינה המהותית, בשום צורה ואופן, ללוח הזכויות שנערך בפני פקיד ההסדר הירדני, בו "נרשמו" החלקות מושא העתירה.

"לוח הזכויות" אינו יכול להיחשב כלל ועיקר כרישום ב"מרשם המקרקעין" על פי חוק המקרקעין. המדובר בהליכים מנהליים שרק בסופם, אם יושלמו, יניחו את התשתית המשפטית והעובדתית לרישום המקרקעין בפנקס המקרקעין המתנהל על פי חוק המקרקעין.

גם בחינת התכלית האובייקטיבית של החוק מתיישבת היטב עם הפירוש של העותרים. הרשויות הפועלות מכוח חוקי התכנון והבנייה למתן היתרים לבנייה, אינן קובעות את הזכויות המהותיות במקרקעין ואין במתן היתר משום הכרה וקביעה כלשהי שיש בה כדי להשפיע על הזכויות הקנייניות במקרקעין מושא ההיתר.

על בסיס הרקע והתכלית המתוארת לעיל, הביא המחוקק המשנה בחשבון מספר חלופות בהן נקבע מי נחשב "בעל זכות בנכס", שחתימתו נדרשת על בקשה להיתר. מחוקק המשנה קבע אופציה לגיטימית, לפיה בנכס "שאינו רשום במרשם המקרקעין", ניתן לראות את "מי שחייב עליו תשלום מס רכוש וקרן פיצויים" כ"בעל זכות בנכס", שחתימתו מספקת לעניין בקשה להיתר. אכן, הרישומים במס רכוש אינם מהווים ראיה להוכחת בעלות, אולם המחוקק ראה לנכון להסתפק ברישום זה, מקום שמדובר בנכס שאינו רשום במרשם המקרקעין.

המחוקק ביקש ליצור מצב, שבו תוצג בפני רשויות התכנון ראיה לכאורה על זיקה או זכות בנכס. ועדות התכנון והבנייה אינן מוסמכות ואין להם הכלים להכריע בשאלות קנייניות, ולפיכך מתן היתר לבנייה אין בו, בשום צורה ואופן, הצגת מצג בכל הנוגע לזכויות הקנייניות בנכס.

לפיכך קבע המחוקק, כי מקום שדובר בנכסים הרשומים בפנקס המקרקעין, ניתן לדרוש כי יחתום על הבקשה הבעל הרשום או החוכר.

אולם, כאשר מדובר בנכס שאינו רשום במרשם המקרקעין, ניתן להסתפק ברישום בעל ערך פחות בהרבה, שאין בו משום הוכחה בדבר בעלות, אלא לכל היותר ניתן ללמוד ממנו על זיקה וקשר לכאורה לנכס.

קבלת הפירוש לחוק לשיטת המשיבות, יביא למצב שבו למעשה לא ניתן יהיה לממש את פוטנציאל הבנייה בכל הנוגע לעותרים ולרבים דוגמתם, אשר רכשו קרקעות שלא נרשמו במרשם המקרקעין אלא בלוח זכויות ירדני, בלתי סופי ובלתי גמור, שלא פורסם ברשומות.

התוצאה הסופית: העתירה נתקבלה. נקבע כי הנכסים מושא העתירה אינם רשומים "במרשם המקרקעין", כמשמעותו בתקנה 2 א' לתקנות, וחלה בעניינם תקנת משנה (5) לתקנות.

עת"מ 04/333, ביהמ"ש לעניינים מנהלים בירושלים, השופטת: י. צור.

בשם העותרים: עוה"ד רז-כהן וויטמן.

בשם המשיבות: עוה"ד לרנר - הורוביץ.