שלבי אישור תוכנית: "משנה ברורה"

ועדות אלו אמורות לקבל את התוכניות, לשמוע התנגדויות ולהחליט על אשורן, ו/או שינוין או ביטולן.

הפרקטיקה היומיומית בוועדות תכנון מלמדת, שלא תמיד הכללים בדבר ניהול אופן הדיונים ברורים. אמנם ועדות תכנון הינן "גופים מינהלים" הכפופים לדיני משפט מינהלי, אך בלא מעט מקרים נהפכים למעין טריבונל שיפוטי של השמעת מומחים והגשת תצהירים וחקירות, דבר שהופך את חברי הוועדה למעין שופטים לכל דבר ועניין.

הליך התנגדות מתחיל בהגשת התנגדות המלווה בתצהיר "בגצ"י" (תצהיר שתומך באופן עקרוני בעובדות). לעיתים להתנגדות מצורפות חוות דעת מומחים כאלו ואחרים. בזמן דיון בהתנגדויות, היזם מתחיל להגן על גרסתו בתוכנית ולאחריו המתנגדים וכל צד מנסה להראות את "הרע והמזיק והמיותר" בגרסת השני.

בתום דיונים אלו, על חברי הוועדה לקבל החלטה לכאן או לכאן. ברור כי ההליך מזכיר לנו במשהו את הליך המתקיים בבתי משפט, אך להבדיל מהליך דיוני בבית משפט - ששם מאות תקנות לסדרי דין קובעות את המסגרת הדיונית ודיני הראיות קובעים את הגבולות, וספרות ופסיקה עשירות מתוות את הדרך לניהול הדיון - בענייני ניהול ועדות תכנון טרם יצאה משנה ברורה, שתבדיל בין הנכון והלא נכון.

הפסיקה המתייחסת לדיונים בוועדות תכנון קובעת, כי ועדות תכנון כפופות למשפט מינהלי. כלומר, בית משפט מתערב רק בעילות מובהקות של משפט מנהלי, כגון חריגה מסמכות, חוסר תום לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (ראו בג"ץ 4776/03 מלון רג'ינס ירושלים בע"מ).

דא עקא, קביעה זו, אשר עוברת כחוט השני בפסיקה, מאפשרת כר פעולה נרחב ביותר להתרחשות תקלות ופגמים בהליכי תכנון, אשר אולי לא מגיעים לידי חריגה קיצונית ממתחם הסבירות, אך לעיתים הופכים את הליכי אשור התוכנית בעיני הציבור להליך לא תקין. באין משנה ברור ו/או הוראות ביצוע מפורטות, לא תמיד האזרח יכול להצביע ו/או לגלות, וגם אם הוא מגלה, להוכיח שאכן נעשו "קומבינות" בלשון העם.

לאחרונה בית משפט העליון התמודד עם סוגיה של טענות נגד הליכי אישור תוכנית בניין מקומית, אך, למרבה הצער, בית משפט העליון לא ניצל את ההזדמנות לצאת בקריאה למשרד הפנים, המופקד על ועדות תכנון, להוציא "קובץ הוראות ביצוע" מפורטות, שיפורסמו בציבור, כגון קובץ הוראות ביצוע של מיסוי מקרקעין, כדי שהציבור הרחב ידע לפחות מהי הדרך והאופן בה על ועדות ו/או לפעול.

תקנות תכנון ובנייה, העוסקות בסדרי דין בדיוני ועדות תכנון, אינן ממצות ואינן מספיקות לניהול הליך ממושך ומורכב ויקר עם תוצאות יקרות כפי שמתנהל הוועדות התכנון.

העניין היה בעע"מ 2418/05 צ'רלס מילגרום ואח' נגד ועדה מחוזית לתכנון ובנייה מחוז ירושלים, אשר נידון בפני השופטים א. ריבלין, מ. נאור, א. חיות.

בעניין מילגרום, המערערים הלינו על הליכי אישור תוכנית מתאר מקומית ליד אזור ביתם. התוכנית נשוא הדיון הפכה "שטח פרטי פתוח", שהיה מיועד למתקני ספורט, בריכה וכו', לאזור בעיקר מסחרי. כעולה מפסק הדין, הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה בירושלים סירבה בשלב כלשהו להפקיד את התוכנית, אך כשנה לאחר מכן, ללא התייעצות וקבלת המלצה של ועדה מקומית, קיבלה החלטה ואישרה את הפקדת התוכנית.

כמו כן, לטענות המתנגדים היה אסור על הוועדה המחוזית לשתף את מהנדס הוועדה המקומית בדיוני הוועדה, והיה עליה לקבל החלטה מבלי שיתוף פעולה של מהנדס העיר. כמו כן המתנגדים טענו, כי פרוטוקול של חלק מהדיונים והתייעצויות פנימיות לא היה מתועד, וכמובן, המתנגדים עתרו גם נגד החלטה שלא לאפשר להם להגיש ערעור למועצה הארצית לתכנון ולבנייה. העתירה המקורית של המערערים לבית המשפט המחוזי בירושלים, בפני השופט י. נועם, נדחתה, ומכאן הערעור.

השופטת חיות, שנתנה את עיקר פסק הדין, ויתר השופטים הסכימו עמה, דחתה את הערעור בקובעה בין היתר, כי בית המשפט מתערב רק על פי נורמות של משפט מינהלי, כפי שהובא לעיל.

השופטת חיות עוברת טענה-טענה, ומנתחת את הסוגיות על בסיס הפסיקה הקיימת ודוחה אותן. גם אם השופטת חיות בדעה שנפל פגם כלשהו, אז לדבריה זה פגם במישור של בטלות יחסית, אשר לא מבטל את כל ההליך כולו.

פסק הדין מגובה בפסיקה רבה, אשר יכולה להאיר עיני כל העוסק בתחום, אך בפסק דין זה חסרה הנימה של ביקורת כלפי המצב הקיים והתקנות והנהלים.

יתכן והליכי אישור התוכנית הספציפית הזו היו ללא רבב, אך אין זה סביר שוועדות התכנון, שפיקדון יקר של תכנון המדינה בידיהם, יפעלו על סמך תקנות לא מפורטות, וכל עוד פעולתן לא נגועה בחוסר סבירות קיצונית - ייהנו מחסינות. במערכת השיפוטית החלטת שופט הסוטה בכהו זה מסדרי דין צפויה להידון בערעור וצפויה להתבטל, גם אם כולנו בטוחים כי החלטת השופט לא נבעה מחוסר תום כלשהו.

לעיתים אי הבנה או אי ביצוע נאות של כללים ותקנות מנהליות נובעים לא מחוסר תום לב, אלא מטעות בשיקול דעת לא בעניינים מקצועיים, שעל זה אולי לוועדה המקצועית יש חסינות גדולה, אלא בענייני הבנת נוהל וביצועם.

נהלים של ועדה מקצועית לחוד ושיקול דעת בעניינים מקצועיים לחוד. המשפט המנהלי מחיל את עצמו בעיקר במישור הנוגע להיבט השני (שיקולים מקצועיים ותכנוניים), אך בהיבט הראשון של הבנת נהלים וביצועם יש לאפשר ביקורת פתוחה יותר.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין תכנון ובניה וממ"י.