חוק הפקעות חדש כחול לבן

חוק כחול-לבן שמסדיר את הפקעות הממשלה של קרקעות לצורכי ציבור יעלה השבוע לקריאה ראשונה במליאת הכנסת. החוק מחליף ומתקן את פקודת הקרקעות המנדטורית, וזאת על פי המלצות ועדה בין-משרדית, ובהזדמנות זו מוחק מהפקודה את הנציב העליון וקובע במקומו את שר האוצר - 58 שנה אחרי שקבל בפועל את סמכויות הנציב הבריטי.

על החלפת הפקודה המנדטורית משנת 1943 המליץ בג"ץ (בפס"ד קרסיק נגד מנהל מקרקעי ישראל), לאחר שקבע הלכה חדשה בדיני ההפקעות, לפיה אם המטרה הציבורית ששימשה בסיס להפקעה חדלה מלהתקיים, זכאי בעל הזכויות המקורי בקרקע להשביח אותה גם אם היא שימשה למטרה הציבורית.

9 השופטים היו חלוקים בסוגיית תחולתה של ההלכה למפרע, והם קראו לכנסת להסדיר את הנושא בחוק, ובין השאר גם את ביצוע ההלכה העקרונית החדשה שקבעו בפסק הדין, לרבות את הכללים והחריגים להחלתה. בעקבות קריאת בג"צ הוקמה הוועדה לפני 5 שנים, בהרכב של נציגי הממשלה, מינהל מקרקעי ישראל והשלטון המקומי.

בהמלצות הוועדה, שהוגשו לפני כשנה וחצי, הוצע להעניק לבעלים המקורי של קרקע שהופקעה את הזכות לתבוע את השבתה, אם לא מומשה מטרת ההפקעה, או כאשר תם הצורך הציבורי באותה קרקע. בהזדמנות זו הסדירה הוועדה בהמלצותיה את כל הליכי ההפקעה - ממתן ההודעה הראשונה דרך זכות השימוע, תוך קביעת תקופות מרביות לכל שלב של ההפקעה, וכן את התנאים לקיומה של זכות השבת הקרקע, ואת אופן מימושה.

הצעת החוק לתיקון (מס' 3) פקודת הקרקעות, שמעגנת את המלצות הוועדה ואת דיני ההפקעות בלבוש ישראלי, אושרה בתיקונים בממשלה לפני חודש. היא מעבירה על שם שר האוצר את סמכויות הנציב העליון גם בחוקי התכנון והבניה והעתיקות.

הפקודה החדשה מעגנת את הנחיית היועמ"ש לממשלה, למנוע שימוש שרירותי בסמכות ההפקעה, בציון מפורש של מטרתה בהודעה הראשונית, כדי לתת תוכן טעם לזכות השימוש של בעל הקרקע ולאפשר ביקורת שיפוטית יעילה יותר על החלטת ההפקעה. זכות השימוע מעוגנת בהנחיה קודמת של היועץ בעקבות בג"צ משנת 1982 (לוביאניקר נ' שר האוצר).

כאמור, נקבעו בפקודה החדשה תקופות מרביות של כל שלב בהליכי ההפקעה. זאת כדי להבטיח, כי פעולת הרשות תיעשה לאחר שיקול דעת, בחינת כל החלופות ותכנון לטווח ארוך. פרק הזמן בין פרסום ההודעה על כוונת ההפקעה לבין תפיסת החזקה על הקרקע לא יעלה על 3 שנים, ומטעמים מיוחדים עד 5 שנים.

תחילת ביצוע מטרת ההפקעה לא תעלה על 10 שנים מפרסום ההודעה הראשונה, ומטעמים מיוחדים עד 17 שנה. במקרים שבהם לא החל הביצוע במועד שנקבע סופית - תוקנה לבעלים המקורי של הקרקע הזכות לרכוש אותה מחדש, ואם החזקה לא נתפסה ע"י שר האוצר - על השר לחזור בו מעצם הרכישה.

סכסוך על גובה הפיצויים המגיעים בשל ההפקעה או הגשת התביעה לפיצויים, לא יהוו עילה לעיכוב הכניסה לקרקע המופקעת או לעיכוב תפיסת החזקה בה. זאת, בדומה להסדר שנקבע בחוק כביש חוצה ישראל לגבי ההפקעות לצורכי סלילת הכביש. הפיצויים יינתנו בתשלום חד-פעמי, המבוסס על שנות החכירה שבהן תחול ההפקעה ולא בתשלום שנתי.

החוק החדש מאפשר לרשות המפקיעה להחליף את המטרה הציבורית הראשונית להפקעה במטרה אחרת, במקרים שבהם הקרקע איננה דרושה עוד למטרה לשמה הופקעה, או שהמטרה החדשה עדיפה על המטרה המקורית.

הממשלה יוצאת מההנחה, כי אין זה הכרחי להקדיש את הקרקע רק למטרה המקורית. עם זאת, החוק מגביל את המפקיעים לגבי שינוי המטרה ומחייב אותה לדווח לבעלים ולציבור על הליך השינוי, כדי שיוכלו לבקר אותו. בכל מקרה, המעבר ממטרה אחת לאחרת יהיה על פי החלטת שר האוצר שתפורסם. תחילת ביצוע המטרה החדשה גם היא לא תעלה על 10 שנים או במקרים מיוחדים עד 17 שנה.

לעניין זכות ההשבה, מטרה ציבורית חדשה תחשב כמו המטרה המקורית, ולכן היא תוחזר לבעלים אם המימוש לא יתחיל בתקופה שנקבעה לגביה. בכלל - החוק החדש מאפשר להחליף את המטרות ללא הגבלה. שינוי המטרה גם איננו בגדר הפקעה חדשה, ועל כן איננו מזכה את הבעלים בפיצויים או בכל זכות אחרת.

במקרים שבהם נתפסה החזקה בקרע המופקעת אבל המימוש לא החל או שבטל הצורך הציבורי בקרקע, יוכלו הבעלים או יורשיו בלבד לרכוש את הזכויות בקרקע מחדש. עסקת הרכישה תהיה לפי שווי הקרקע ביום שבו הודיעו על רצונם ובהתאם לייעודה ולמצבה באותו מועד. אם לא הודיעו על רצונם או לא ביצעו את הרכישה במועד, תפקע זכותם והרשות המפקיעה תוכל להשתמש בקרקע לכל מטרה שהיא.

אם היו בעלים משותפים לקרקע, יוכל שר האוצר למכור את הזכויות או חלקן לחלק מהם. הזכות לרכישה מחדש לא תוקנה במקרים שבהם חלה על הקרקע תוכנית בנייה מפורטת, ובגללה מתן הזכות אינו מעשי או מכביד על ביצוע התוכנית. החוק מקנה את זכות הרכישה מחדש גם לבעלי זכות חכירה ראשית למטרות מגורים, תעשייה, מסחר או מלונאות. ההסדר לעניין זכויות ההשבה, הרכישה מחדש ושינוי המטרה הציבורית, לא יחול על הפקעות מכוח חוק התכנון והבנייה. בהפקעות אלה גם לא יידרש שימוע, מאחר שהוא מתבצע בהליכי אישור התוכניות.

באשר ליישום ההלכה העקרונית שנקבעה בפס"ד קרסיק קובע החוק החדש, כי הענקת זכות להשבת קרקע ששימשה למטרה ציבורית, תחול באופן שיתחשב כראוי במכלול המצבים שיצרה המציאות המשפטית הקודמת, וככלל רק על הפקעה שתיעשה ביום תחילת החוק החדש. זאת, לאחר שהוועדה הבין-משרדית מצאה, כי החלתה באופן רטרואקטיבי תפגע באינטרסים של המדינה, שצעדיה הסתמכו על מציאות משפטית הפוכה.

באשר להפקעות שהמטרה הציבורית לא התממשה בהן, מגביל החוק החדש את זכות ההשבה רק לגבי אלה שבוצעו פחות מ-25 שנה מיום תחילת החוק והקרקע לא עברה לצד שלישי.