השפעת תיקון פקודת הקרקעות על בעלי קרקע מופקעת: צעדים בכיוון הנכון

ביום 5.6.06 פורסמה ברשומות הצעת חוק מטעם הממשלה, הקרויה "הצעת חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3) התשס"ו-2006 (הח' 237).

הצעת החוק הנ"ל באה לעגן בחקיקה את מסקנות הוועדה הבין משרדית לשינוי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943 (להלן - "הפקודה"), אשר מונתה ביולי 2001 והגישה המלצותיה לשר האוצר באוקטובר 2004.

ההחלטה המקורית להקים את הוועדה נולדה לאחר קריאת שופטי בית המשפט העליון בבג"ץ 2390/96 ואח' בעניין קרסיק נ. מינהל מקרקעי ישראל ואח', פד"י נה (2) 625 (להלן - "הלכת קרסיק"), בה נקבעה על-ידי בית המשפט ההלכה לפיה אם המטרה הציבורית ששמשה בסיס להפקעה חדלה מלהתקיים, זכאי בעיקרון בעל הזכויות המקורי להשבתה, אולם שאלת תחולת ההלכה למפרע נותרה עד היום ללא הכרעה.

קריאת השופטים למחוקק היתה להסדרת הנושא בחקיקה ראשית, כולל שאלת התחולה הרטרואקטיבית האמורה לעיל, ולפיכך הצעת החוק הנ"ל באה בניסיון לעגן בדרך של שינויים את הפקודה הקיימת והמנדטורית, לשם יישום המלצות הוועדה בחקיקה הרלוונטית לעניין.

ייאמר כאן, כי המגמה ליצור עדכונים בחקיקה מנדטורית שעודכנה במשך השנים בטלאי על טלאי אמנם הינה לכשעצמה מבורכת, אולם לדעת הח"מ, בשל מגוון החוקים והבלבול החל בנושא הפגיעות הקנייניות השונות במקרקעין, מן הראוי היה לפתור את מכלול הנושא בדבר חקיקה אחד חדש, ולחסוך מהבעלים, כמו גם מהעוסקים במלאכה, עו"ד, שמאים ואח' את ההתלבטות והבחירה במסלול הנכון, וקל וחומר לחסוך את כפילות ההליכים ובזבוז זמנם של בתי המשפט והערכאות השונות. להלן יובאו בקצרה עיקרי השינויים המופיעים בהצעת החוק, בצורה תמציתית בלבד, וזאת בשל קוצר היריעה (אין בתמצית זו כדי לכלול את כלל השינויים).

א. הסמכות שהוענקה ל"נציב העליון" (החוק כאמור הינו מנדטורי) הוחלפה סוף-סוף ל"שר האוצר".

ב. המחוקק הגדיר חובה במסגרת מתן הודעה לפי סעיף 5 לפקודה, שמטרתו הודעה על "הכוונה להפקיע", לקבוע מראש מהי מטרת ההפקעה, וזאת בין היתר לצורך מעקב בעתיד מצד הניפקע על שינויים שיחולו.

ג. הוגדרה בחקיקה החובה לשימוע של הניפקע (חובה הקיימת כיום על-פי הנחיות היוע"מ).

ד. הוצע כי פרסום הודעה עפ"י סעיף 7 לפקודה, שהינו הודעה על תפיסת החזקה בקרקע המופקעת, יהא ככלל בנפרד מההודעה עפ"י סעיף 5 לאפשר שימוע כאמור (כיום פעמים רבות הפרסום מבוצע בשלב אחד), וכן נקבעה תקופת מקסימום של 3 עד 5 שנים בין הפרסום הראשון לשני. כמו כן נקבעה תקופה מרבית של 10-17 שנים להתחיל בפועל את יישום וביצוע מטרת ההפקעה.

ה. מעוגנת בפקודה ההלכה הקיימת משכבר, שמחלוקת על שיעור הפיצוי המגיע לניפקע אין בה לעכב תפיסת החזקה.

ו. יבוטל סעיף 13 לפקודה, שקבע פיצוי על אובדן דמי חכירה, סעיף שהיווה נושא למחלוקת ולפסיקת ביהמ"ש העליון בע"א 2912/93 מ"י נ. עיזבון הרב הורוביץ ז"ל, פד"י נא(5)23, וזאת לאור העובדה שמוצע להצמיד את פיצוי ההפקעה על-פי חוק פסיקת ריבית והצמדה.

ז. נקבעה אפשרות חזרת השר מהפקעה רק לשלב בו טרם נתפסה החזקה בקרקע.

ח. נקבעה אפשרות החלפת המטרה הציבורית באחרת בהחלטת השר עם אפשרות שימוע, אולם החלפה כאמור עדיין צריכה לעמוד במועדים הקבועים בתיקונים הנ"ל למימוש.

ט. נקבעו מועדים לביצוע, שבהגיעם תהא זכות לניפקע לרכוש הזכויות על-פי שווי הקרקע בעת הרכישה, וזאת רק לבעלים וחוכרים (ולא לשוכרים רגילים לדוגמא), ועל-פי הערכת שמאי ממשלתי ו/או שמאי שמונה מטעמו, וכן באם מדובר בבעלים של לפחות 25% מהזכויות שהופקעו (לא ברור מההצעה אם קיימת אפשרות של השגה על שומת השמאי הממשלתי).

י. קיימת בהצעה הסתייגות לפיה זכות הרכישה כאמור אינה חלה אם כבר אושרה תוכנית מפורטת באשר לקרקע המופקעת, או שהמכירה אינה אפשרית או מהותית.

יא. מוצע כי במקרה שבו כבר ניתנו כפיצוי בגין ההפקעה מקרקעין חילופיים, פיצוי זה מנתק הקשר בין הבעלים למופקע, וכל התיקון הנ"ל וחובותיו אינם חלים במקרה זה.

יב. הוצעה תקופת מקסימום לקשר בין הבעלים למקרקעיו לתקופה של 25 שנה, שלאחריה תוכל המדינה לעשות בקרקע כבשלה, וזאת לצורך היציבות הקניינית ומשפטית.

יג. על-פי הפקודה קיימת אפשרות לגופים שונים לפנות לשר לקבלת הרשאה להפקיע בשמו. הוצע להגביל הסמכות ולהותיר בידי השר את כל נושא חובת ההשבה, וכן לקבוע כי אפשרות שינוי מטרת ההפקעה מוגבל לשר. כמו כן מעוגנת זכות השימוע טרם מתן ההרשאה.

יד. ההצעה מבקשת לבטל את הוראות פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) 1943 (להלן - "פקודת הדרכים"), שחלה כיום במקביל לפקודה, ושהינה מקור הסמכות להפקעות דרכים ומסילות ברזל ע"י רכבת ישראל, מע"צ ואח', והכללתה בפקודה תוך התייחסות לכך שהסמכויות המוקנות לשר האוצר בפקודה תוקנה בנושאים אלו לשר התחבורה.

טו. בכל הנוגע לפיצוי, מוצע, כפי שמצוין לעיל, להכיל הוראות חוק פסיקת רבית על עיכוב בהעברת הפיצוי לבעלים. היה ונתנה הודעה לניפקע וזה סירב ולא נטל את הפיצוי, הרי שעל מנת להימנע מתשלום מלא של הריבית ניתנת למפקיע האפשרות להפקיד הכספים אצל החשב הכללי באוצר. מעוגנת אף זכות הבעלים לדרוש העברת הפיצוי תוך 90 יום ממסירת החזקה.

טז. לאחר שנים רבות של אפשרות של הפחתת אחוזים מהפיצוי ללא תמורה (25% בדרך כלל), מוצע לבטל אפשרות זו, אולם הוראה זו לא הוחלה על הפקעות מכח חוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1965, וזאת על מנת שלא לפגוע בתקציבי הרשויות המקומיות. כמו כן לא הוחלו תקופת הפיקוח והשבה של הפקעות על הפקעות חוק התכנון, וזאת בשל כך שבחוק יש מנגנונים נפרדים לכך (סעיף 195-196 ואח'). ולבסוף, לא הוחלו חובות השימוע על הליכים אלו, שכן לדברי המחוקק תיווצר כפילות להליכי התכנון השונים (התנגדות וכו') המצויים בחוק התכנון והבנייה.

יז. באשר לשאלת התחולה הרטרואקטיבית של הלכת קרסיק נקבע, כי ככלל לא תהא תחולה רטרואקטיבית אלא במקרים שטרם מומשה המטרה הציבורית וכן טרם חלפו 25 שנה ממועד ההפקעה, ובנוסף לשני אלה לא עברו המקרקעין לצד ג'. מנגד ניתנת בזאת לרשות המפקיעה תקופה בת 10-17 שנים להשלמת ההפקעה. באשר להגדלת שיעור הרבית המשולמת על הפיצויים, הרי שתהא תחולה רטרואקטיבית רק על פיצויים שטרם שולמו.

לסיכום, נראה כי המגמה בהצעה הינה חיובית. אמנם ברור כי החוק יעבור עוד שינויים רבים, אולם כבר כאן יש לציין כי ראוי שהשינויים יכללו גם נושאים נוספים שלא הוסדרו בהצעה, וודאי שיש להחיל את השינוי גם על הפקעות מכח חוק התכנון והבנייה, שהוחרגו כאמור מכל השינוי המהותי, על אף שהינן חלק נכבד ביותר של ההפקעות כיום ואין כל סיבה אמיתית לאבחנה זו.

הכותב הוא בעל משרד עו"ד המתמחה במקרקעין.