תמ"א 38: הכשלים והפתרונות הפשוטים

בקיץ הזכירה אמא אדמה, קבל עם ועדה, את חשיבותה של תוכנית מתאר 38 (תמ"א 38) העוסקת במיגון בניינים בפני רעידות אדמה. מדינת ישראל ממוקמת בסמוך לשבר הסורי-אפריקאי, אזור בעל פוטנציאל הרה אסון מבחינה סיסמוגרפית. הטכנולוגיה הנוכחית אינה מאפשרת לחזות רעש אדמה, אולם הסטטיסטיקה אינה מבשרת טובות. הצפי הכללי הוא שמדינת ישראל תחווה רעידת אדמה משמעותית במהלך חמישים השנה הבאות.

ועדת ההיגוי להערכות מצב לאירועי רעידת אדמה הכינה תרחיש אפשרי לרעידת אדמה בעוצמה של 7.5 בסולם ריכטר. התרחיש הנ"ל מנבא שחורות וכולל אלפי הרוגים, פצועים ומחוסרי דיור כתוצאה מקריסת מבנים. מספר הקורבנות הרב נובע בעיקר מן העובדה שחלק ניכר מהמבנים במדינת ישראל (כ-40%) אינו עומד בתקן העמידות בפני רעידות אדמה (ת"י 413). התחזיות המקבריות עשו דרכן לחלונות הגבוהים והצליחו, גם שם, לסמר שערה או שתיים, עד כי נפלה ההחלטה על תוכנית מתאר 38.

ממשלת ישראל נקטה עמדה ברורה בקשר לצורך בחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה, ומאידך הבינה כי אין בידה תקציבים מתאימים לשם כך. תמ"א 38 יוצרת מסגרת סטטוטורית במסגרתה מנסה המדינה למצוא מזור לבעיית התקציב החסר. התמ"א מתמרצת יזמים לחזק מבנים, ובתמורה מזכה ב'סל הטבות', בדמוי זכויות בנייה נוספות במבנה המחוזק.

מחד, מהווה הפתרון הנ"ל אבן דרך משמעותית בהיערכות לקראת רעש אדמה, מאידך, תמ"א 38 מותירה לאקונות (חללים) רבות אשר יש ליתן עליהן את הדעת, בהקדם האפשרי, במטרה להוציא לדרך את מטרותיה באופן יעיל ומהיר, שכן אם נכונות התחזיות המרות, מדובר במרוץ נגד השעון.

זכויות הבנייה אשר תתקבלנה מכח תמ"א 38, ותמסרנה למחזק המבנה, אמורות לממן את חיזוק המבנה והשבחתו. לפיכך, באזורים בהם ערך הנדל"ן גבוה, 'סל ההטבות' יאפשר את שיפוץ המבנה, הוספת מעלית, שיפוץ לובי וכיו"ב. הכל כפועל יוצא מזכויות הבנייה שיאושרו מכח התמ"א וערכן. דיירי הבניינים אשר עומדים בקריטריוני התמ"א, יוכלו להנות, ללא עלות כספית, מהטבות משמעותיות שיגרמו להשבחת המבנה וכפועל יוצא יעלה ערך דירותיהם. יש האומרים שמדובר בהשבחה שעשויה להגיע לערכים של עד 30%.

מאידך, תמ"א 38 במתכונתה הנוכחית אינה מסוגלת להתמודד עם קשיי העשייה ואתגרי המיגון. לא בכדי מעטים הם המבנים שכבר התקשרו או החלו במלאכת חיזוק ומיגון לקראת רעידת אדמה אפשרית, וזאת למרות ההטבות המהותיות אשר תמ"א 38 מעניקה.

אסקור להלן מספר כשלים עיקריים המקשים על ביצוע התמ"א:

1. תמ"א 38 לא זכתה עדיין לפרסום הנאות בין גופי ההסברה הממשלתיים, כך שוועדי בתים השומעים עליה לראשונה מיזמים ומקבלנים פרטיים, מגיבים בחשדנות נטולת כל בסיס. רבים הם חסרי האמונה אשר מסרבים להאמין שהאחרונים מתנדבים לשפץ את ביתם, ובנוסף להשביחו על-ידי הוספת מעלית והטבות נוספות, וזאת מבלי לגבות מהם פרוטה, מלבד ויתור על תוספות הבנייה שיתקבלו במבנה.

2. תמ"א 38 מותירה לגופים המוניציפליים שיקול דעת נרחב מידי, העשוי לטרפד פרויקט מלצאת לדרך ו/או להותירו מחוץ לקשת הכדאיות הכלכלית. לשם המחשה, הוועדה המקומית רשאית להטיל על יזם לדאוג, על חשבונו, לסידור חניה מחוץ למגרש הבניין המשופץ, כתנאי לאישור תוכנית המיגון, מצב אשר עלול להניא את היזם מלבצע את הפרויקט מטעמים של אי כדאיות כלכלית. דאגה שכזו, אמנם, עשויה להציל דיירי רחוב ממצוקת חניה, אולם סביר יותר שתעמיס על המדינה בניין נוסף שאינו ממוגן בפני רעש אדמה וביום הדין תאלץ להתמודד עם התוצאה - נזק כבד למשק, טיפול רפואי יקר ערך לפצועים ופתרון למחוסרי הדיור. דומני כי מדובר בסדר עדיפות קלוקל.

3. נכון להיום, לא ניתן לבצע חיזוק בפני רעידות אדמה אלא אם כל דיירי הבית נתנו את הסכמתם. אמנם מצב זה אמור להשתנות בעתיד, כך שתידרש הסכמה של 66% מהדיירים בלבד. העניין כבר נדון בפני ועדת השרים וצפוי במהרה לבוא לאישורה של מליאת הכנסת, אולם, ניתן היה לחסוך זמן יקר אילו הקלה זו היתה נכללת מראש במסמך המקור.

4. היעדר רגולציה הפוטרת את המבצע/המתקשר בעסקת מקרקעין עפ"י תמ"א 38 מתשלום מיסים הקשורים במקרקעין (מס שבח, מס, מכירה, מס רכישה, היטל השבחה) מהווה מכשול רבתי, מותירה פרויקטים רבים מחוץ לגבולות קשת הכדאיות הכלכלית, ובכך מסכלת את כוונת המחוקק. שהרי המשוואה פשוטה: היזם מצפה שערך תוספות הבנייה שיתקבלו מכח התמ"א תהא גבוהה מעלות הבנייה והמיסים שישלם, באופן שיותיר בידיו רווח יזמי. משכך, בכוחו של המס להכביד על סעיף ההוצאות עד כדי הפיכת הפרויקט לבלתי משתלם.

5. מכשול נוסף ביישום תמ"א 38 טמון דווקא באחד מיתרונותיה הבולטים. בתמורה למיגון מעניקה התמ"א זכויות בנייה נוספות, אלא שלעיתים די קרובות עלות ביצוע הבנייה והמיסים הצריכים יעלו או ישתוו לערך תוספת הבנייה, ולפיכך יפסל הפרויקט בשל חוסר כדאיות כלכלית. מצב דברים זה שכיח בפריפריה: ערכן של זכויות הבנייה בגוש דן ובאזורים מסוימים נוספים בארץ עולה, באופן משמעותי, על ערכן בפריפריה, וכפועל יוצא נוצרים אזורים שווים יותר ושווים פחות למיגון. לדוגמא, יישום התמ"א בבניין מגורים במרכז תל אביב עשוי להותיר יזם עם דירות גג בשווי מוערך של חצי מיליון דולר (כ"א), ולעומת זאת שיפוץ מבנה דומה בבית שאן יניב דירות בשווי של כ-80 אלף דולר. בחירתם של היזמים באזורים היקרים טבעית ומובנת היא, ולפיכך נוצר פרדוקס רגולטורי: התמריץ פחות אטרקטיבי דווקא באיזור המועד לפורענות (עמק הירדן והערבה) וביתר הפריפריה.

השינויים המתבקשים

ניתן להתגבר על המכשולים שלעיל באמצעות שלושה כלים רגולטוריים עיקריים. הראשון: שינוי החוק באופן שיאפשר את ביצוע התמ"א גם מבלי לקבל את הסכמת כל הדיירים. השני, יחייב את ועדות התכנון והבנייה המקומיות לחרוג, באופן מידתי, מהמקובל באיזור המבנה ואף במידת הצורך מקווי בניין, במטרה לאפשר תוספות בנייה והכל כדי להרחיב את 'סל ההטבות' ולהפכו לאטרקטיבי. השלישי, הוספת הסדרים כלכליים אשר יהפכו גם את הפריפריה לאטרקטיבית. במסגרת ההסדרים שלעיל הייתי מצפה למצוא רגולציות אשר יעגנו פטור מלא לתוספות הבנייה מכל המיסים הקשורים עם עיסקה במקרקעין ובהשבחתם, לרבות פטור מהיטל השבחה, מס רכישה, מס שבח מקרקעין ומס מכירה.

על המדינה להעמיד על כף המאזניים את כספי המיסים שתפסיד אל מול התמודדות תקציבית, קשה מנשוא, שתבוא אחר רעידת אדמה משמעותית. נכון להיום אין הוראת חוק המסדירה פטור ממס ו/או היטל בעת מימוש תמ"א 38. אמנם רשויות בודדות לקחו על עצמן לפטור מהיטלי השבחה על מנת לעודד את מימוש התמ"א, אולם הדבר נעשה שלא במסגרת חקיקה ראשית. העמימות המאפיינת את מצב הדברים דהיום מרחיקה יזמים ומציבה פרויקטים רבים ספק כדאיים. קל וחומר שפטור גורף, כאמור, היה מכניס פרויקטים רבים אל קשת הכדאיות הכלכלית ותורם ליישום מטרות התמ"א.

מידע נוסף על תוכנית מתאר 38 ניתן למצוא באתרי האינטרנט שלהלן:

1. המרכז הישראלי להשבחת מבנים www.quake-isr.com

2. המכון הגיאופיזי לישראל www.gii.co.il/heb/faq.html

3. אתר פיקוד העורף -

www1.idf.il/oref/site/he/oref.asp?pi-26921

4. ועדת ההיגוי הממשלתית להיערכות לרעידות אדמה - www.eqred.gov.il/eqred/info/info.htm

הכותב הינו בעל משרד עורכי דין המתמחה בלטיגציה משפטית, בדיני מקרקעין ובנזיקין.