פרופ' אבי בן בסט: "סטנלי פישר לא יכול לשנות את ערך הדולר לטווח הארוך. זה לא סביר"

לבן-בסט יש ביקורות חריפות על המדיניות הכלכלית: הפחתת המיסים שיזם נתניהו גרועה ומזיקה, אימוץ התקציב הדו-שנתי הוא שגיאה, השפעת ההסתדרות והמעסיקים על עסקת החבילה הביאה להחלטות לא טובות, ומדיניות שער החליפין של פישר לא תוכל להימשך לאורך זמן

אין כמעט סוגיה כלכלית מהותית שלא נחקרה, נדונה או טופלה על-ידי פרופ' אבי בן בסט, אחד הכלכלנים הבולטים של ישראל. זה אולי מסביר מדוע בשני העשורים האחרונים כיהן בן בסט בלא פחות מ-13 ועדות ציבוריות אשר דנו בסוגיות מכוננות במבנה המשק הישראלי. במחציתן, שימש גם כיו''ר. למרות שכבר שמונה שנים הוא לא נושא בתפקיד רשמי, פרופ' בן בסט עדיין מהווה דמות מובילה בשיח הכלכלי הישראלי.

בעת שבה הזירה המקרו-כלכלית "בוערת", דבריו של בן בסט מקבלים משנה תוקף. בראיון מיוחד ל"גלובס" מבקר המקרו-כלכלן הבכיר את כלל הדמויות (כולם כולל כולם) בהוויה הכלכלית הישראלית, בלי הנחות או פשרות, וגם את התהליכים העיקריים שאפיינו את התקופה הסוערת האחרונה - התקציב, המיסוי, עסקת החבילה, מדיניות הריבית ושער החליפין, וגם הרגולציה הלקויה, כלשונו, בשוק ההון. למרות האופטימיות שכבר השתלטה עלינו, הוא מזהיר: המשק הישראלי עדיין במיתון עמוק.

*המשק הישראלי מתאושש?

"המשק הישראלי, כמו שאר העולם, עדיין במיתון עמוק. הנתונים ברבעון השני הם פחות שליליים מהנתונים שהיו לנו קודם, אבל עדיין עלייה של 1% בלבד בתוצר, פירושה המשך ירידה בתוצר לנפש, כי האוכלוסייה גדלה ב-1.8%. המשמעות חריפה במיוחד לגבי שוק העבודה. צמיחה בשיעור של 1% עדיין מגדילה את האבטלה. בשביל שהאבטלה תתחיל לרדת התוצר צריך לגדול לפחות בקצב של 3%, אחרת, האבטלה תגדל. אנחנו צריכים לראות קצב גידול מהיר יותר בתוצר, כדי שנוכל לדבר על יציאה מהמיתון".

*מתי נתחיל לראות את שיעורי הצמיחה הרצויים?

"המקצוע שלנו וטיב התחזיות הכלכליות לא מספיק טוב. עצם העובדה שאין קונצנזוס לגבי מתי יוצאים מהמיתון ובאיזו מהירות, מעידה על כך שאין לנו יכולת לחזות היטב מבחינה כמותית את ההתפתחויות במשק. עוד נקודה שהיא מאוד חשובה לגבי ישראל: 42% מהתוצר מיועד לייצוא, כך שהמשק הישראלי תלוי בהתפתחות הכלכליות בעולם בכללותו. כדי להעריך מה יקרה אצלנו, קריטי להעריך מה יקרה במדינות אחרות. אז ברור קודם כל שיציאה בקצב של ממש מהמיתון בישראל, תלויה במידה רבה במה שיקרה בעולם, ולא רק בביקושים המקומיים".

*עזוב מספרים, נלך על ה"טרנד" החדש - אותיות שמסמלות את גרף היציאה מהמשבר: תרחיש של V או של W?

"לחזות נקודות תפנית זה עוד יותר קשה. אז כשאומרים 'W', השאלה היא אם אנחנו נראה עוד תפנית כלפי מטה לפני שנראה תפנית כלפי מעלה. אני חושב שכל הסימונים האלה מאוד נחמדים, אבל אני חוזר ואומר כי התחזיות הכמותיות שלנו אינן טובות מספיק, ולכן אני מעדיף שלא להתנבא. מה שכן צריך לעשות, זה לשים כל הזמן את היד על הדופק, לעשות הערכת מצב מתמדת, ולבצע מדיניות כלכלית בכיוון הנכון".

שגיאה 1: הפחתת מס הכנסה

*בוא נדבר על מדיניות כלכלית. איך התרשמת מהתקציב שהוצג לממשלה?

"הגירעון בתקציב שהממשלה אימצה הוא גירעון נכון. הפעם, לא הייתה ברירה אלא לאמץ גירעון יותר גדול, והוא ברובו נובע מכך שהמיסים יורדים, וכאשר המיסים יורדים זה יהיה לא נכון לתקן זאת על-ידי צמצום ההוצאה, כי אז נחריף עוד יותר את המיתון. לגבי הגידול של 3%, בצד ההוצאה במקום 1.7%, הוא היה רצוי בהתחשב במיתון וגם התרומה שלו לגירעון לא כל-כך גדולה. עד כאן המחמאות".

*והביקורת?

"ביקורות, ודווקא חריפות. בהרכב ההוצאות, הממשלה הייתה צריכה לקצץ את תקציב הביטחון ולא להגדיל אותו, דבר שהיה משגה גדול. מאז מלחמת לבנון השנייה הוצאות הביטחון גדלות בלי קשר לתוצאות במלחמה. הטענה העיקרית בדוח וינוגרד הייתה שהיה כשל ניהולי ולא כשל תקציבי. מה שחשוב בכל מדינה הוא הביטחון הלאומי, והביטחון הלאומי מורכב לא רק מביטחון צבאי, אלא גם מביטחון כלכלי וחברתי. במדינה שנמצאת במיתון עמוק, עם קשיי חינוך חמורים תוך עלייה מתמשכת באי-השוויון, לא סביר להפנות תוספת כה גדולה לביטחון ולקצץ בשימושים אחרים".

*אני מניח שהביקורת שלך לגבי המיסוי גדולה כפליים לעומת על ההוצאה.

"שם נעשו שגיאות חמורות, החל מהדרך וכלה בתוצאה הסופית. ראש הממשלה זגזג פה מספר פעמים. הוא התעקש להקטין את נטל המס השולי (מס הכנסה, מס בריאות וביטוח לאומי יחד - א.פ.) אך הוא גרם נזק, אפילו לשיטתו. מאחר שראו שזה גורם לגירעון בקופה, הגדילו את התקרה על הביטוח הלאומי, שהוא מס לכל דבר. אז בפועל קיבלנו עלייה במס השולי, וזו טעות, כי עדיף היה שראש הממשלה היה מוותר על תוכניתו המקורית בהפחתת מס הכנסה ליחידים ולחברות ברגע שהבין שאי אפשר להוריד מיסים. במקום להוריד ביד אחת את מס ההכנסה ולהעלות ביד השנייה את הביטוח הלאומי, עדיף היה להקפיא את ההפחתה של מס הכנסה ליחידים או לחברות.

"השגיאה השנייה הייתה העלאת מס ערך מוסף, שהוא מס רגרסיבי, כי הנזק לשכבות החלשות גדול יותר לעומת מס הכנסה. יתרה מזאת, הממשלה הביאה שתי הצעות בתחום המע"מ: העלאת מע"מ ב-1% (שהתקבלה) והטלת מע"מ על פירות וירקות (שנתניהו ביטל - א.פ.). הרבה יותר הגיוני היה לעשות הפוך, כי באי תשלום מע"מ על פירות וירקות יש עיוות שגורם גם להתחמקות ממס, שגורם לעיוותים בייצור, בעוד שהעלאת מע"מ כללי לא הייתה נחוצה. במקום זה ביטלו את הדבר הרצוי והשאירו את הדבר הבלתי רצוי. מצב משברי במשק מהווה הזדמנות לבטל עיוותים במערכת המס. היה רצוי שהממשלה תיזום ביטול פטורים נוספים ממס, המוענקים לאינטרסנטים בעלי עוצמה במשק, במקום להטיל מיסים חדשים".

*ולגבי התהליך?

"משרד האוצר הכין תוכנית, למד את הנושאים בהרחבה והגיש הצעות. והנה, נכנס למגרש יועץ חיצוני במשרה חלקית, אורי יוגב, זמן קצר מאוד לפני גיבוש התקציב, כאשר אין לו כל אחריות פורמאלית, ללא הכנות מראש ובלי צוות. מעורבות כה גדולה של אדם חיצוני ללא תפקיד רשמי הייתה בין הגורמים שהביאו לכך שהרכב המיסוי הסופי היה לקוי מאוד. אנשי אגף התקציבים, שהם האנשים המיומנים בתהליך, לא היו שותפים במידה מספקת. אחרת, אי אפשר להסביר תמהיל מיסוי כה לקוי. בכל זאת, עיקר האחריות היא על ראש הממשלה".

שגיאה 2: שיתוף המעסיקים

*גם להסתדרות ולארגוני המעסיקים היה תפקיד מכריע. זה היה חיובי?

"המדיניות הכלכלית צריכה להיקבע אך ורק על-ידי נבחרי הציבור. ההסתדרות היא גוף אינטרסנטי, שאפילו אינו מייצג את כלל העובדים במשק, וברור שהיא דואגת לרווחת חבריה ולאו דווקא לטובת כלל האזרחים. כך גם לגבי ארגוני המעסיקים. מאחר ששני ארגונים אלו מייצגים יחידות כלכליות גדולות, אני תומך בהידברות בינם לבין הממשלה, אך רק בהידברות ולא בשותפות בתהליך קבלת ההחלטות. הממשלה צריכה להקשיב לגופים הללו, אך לקבל ההחלטות באופן עצמאי לחלוטין.

"בכל זאת, יש הבדל בין ההסתדרות לבין ארגוני המעסיקים. יש היגיון שהממשלה תנהל מו"מ עם ארגונים כלכליים על נושאים שיש בהם מרכיבים של נתינה וקבלה, כמו עם ההסתדרות. אני מתקשה לראות נושאים כאלו עם ארגוני המעסיקים. ההיסטוריה הכלכלית של מדינת ישראל מראה שבאשר לארגוני המעסיקים, לממשלה יש רק מעמד של נותנת. בעסקת החבילה האחרונה ההסתדרות קיבלה הרבה ונתנה מעט יחסית, ואילו ארגוני המעסיקים רק קיבלו".

*התהליך קבע את התוצאה?

"אם לפחות היו מקבלים תוצאה טובה - הייתי מרוצה. אך מדיניות המיסים שאומצה השנה היא גרועה ביותר ומזיקה מבחינת התמריצים לפעילות כלכלית, מבחינת אי-השוויון ומבחינת צדק מערכת המס. בנוסף, לנוכח המשבר, לא פרסו את תוכנית מס הכנסה שלילי בכל הארץ, וזה חבל משום שהיא עוזרת יותר לחלשים בחברה. זה היה הרבה יותר חשוב מאשר להפחית את מס הכנסה. אם נמשיך להפחית את נטל המס, נצטרך להמשיך ולהוריד את משקל ההוצאות הציבוריות, דבר בלתי סביר. צריך לזכור שמדינת ישראל, בגלל ההוצאה הגדולה לביטחון, מספקת פחות שירותים אזרחיים לתושביה מאשר מדינות ה-OECD, ואם נמשיך את התהליך הזה נגרום לפגיעה משמעותית בשירותים חברתיים חיוניים, דבר שכבר רואים את השלכותיו בעשור האחרון, הן בתוצאות של מערכת החינוך, בשוויון הכלכלי, ולאחרונה, גם בנתוני מערכת הבריאות".

שגיאה 3: תקציב דו-שנתי

*השנה אומץ תקציב דו-שנתי, ושר האוצר רואה בכך הצלחה גדולה ושוקל להמשיך בגישה הזאת גם בעתיד. מה עמדתך כחוקר תהליכי תקצוב?

"הדבר הזה היה שגוי. עדיף היה לאמץ תקציב חד-שנתי, משום שבדרך הזאת היינו מקבלים אינפורמציה נוספת על התפתחות המשבר ואז היינו יכולים לקבוע ל-2009 ול-2010 תקציבים דיפרנציאליים שמתבססים על יותר מידע. ולראיה, עכשיו יש מידע נוסף ואנחנו רואים שהמצב פחות חמור. קיבוץ ההחלטות לשתי השנים האלה יחד, להערכתי היה משגה. אבל משגה יותר חמור יהיה אם נאמץ את זה כשיטה קבועה.

"לאף מדינה אין תקציב רב-שנתי, למעט קנדה שנטשה את התהליך הזה כי יש תנודות מחזוריות משמעותיות בפעילות הכלכלית, שמחייבות התאמות שוטפות. אם נאמץ גישה רב-שנתית, אנחנו עלולים להיקלע למצב שבו התקציב אינו מתאים למצב המשק באותה שנה. לקבוע תקציב לשנתיים, זה לכבול את ידיך במשך שנתיים, ואם מצב המשק ישתנה, אז הדרך היחידה לשנות תהיה באמצעות שינוי חוק התקציב, דבר שגורם לפגיעה באמינות המדיניות הפיסקאלית. יתרה מזו, מדינת ישראל נתונה גם לתנודות ולזעזועים - לא רק כלכליים, אלא גם ביטחוניים, ולכן היא הייתה צריכה להיות יותר שמרנית".

*הגישה הרב-שנתית לא חדשה, כי יש לנו את "מתווה ברודט" שהופך את תקציב הביטחון, המהווה כ-20% מסך התקציב, לרב-שנתי.

"הדבר הכי גרוע זה לעשות תקציב רב-שנתי לחלק מהתקציב, שזה המצב הנוכחי: יש תקציב רב-שנתי לביטחון, אבל התקציב בכללותו הוא חד-שנתי. כך מחסנים את משרד הביטחון מפני כל השינויים המחזוריים, ואז כל פעם שיש בעיה במשק, נטל ההתאמה נופל רק על השירותים האזרחיים. זה דבר בלתי סביר לחלוטין ואין שום מדינה בעולם שאימצה את זה".

מדיניות שער החליפין - שגיאה או לא שגיאה?

*מה לגבי המדיניות המוניטארית? פישר מיהר להעלות ריבית?

"יש הצדקה להתחלה של העלאת הריבית. אמנם אנחנו עדיין במיתון, אך נתוני הפעילות היו חיוביים יותר. בנוסף, ריבית מאוד נמוכה ולאורך זמן דוחפת להשקעה בנדל"ן ובנכסים פיננסיים אחרים, ועלולה ליצור בועה בשוקי הנכסים. אני הייתי ממתין עוד חודש עם החלטת ההעלאה כדי לקבל עוד קצת אינדיקטורים ואז להיות שקט יותר, כי עדיין אנחנו בתוך המיתון ועליות המחירים שראינו נובעות ממיסוי, משינוי של מחירים מפוקחים, ולא מלחצי ביקוש במשק.

"בכל זאת, גם העלאת הריבית מ-0.5% ל-0.75% זו עדיין ריבית של מיתון המשקפת מדיניות מוניטארית מרחיבה. בסך הכל, מדיניות הריבית של הנגיד בזמן המשבר הייתה נכונה וטובה מאוד".

*ומה לגבי מדיניות שער החליפין? הוא מתערב באגרסיביות.

"פה כדאי לזכור את הדבר הבסיסי: יש למדינת ישראל עודף בחשבון השוטף. כלומר, נכנסים יותר דולרים מאשר יוצאים. אז אם יש עודף במטבע חוץ, סביר שמחירו של מטבע חוץ ירד כי מט"ח הוא מוצר כמו כל מוצר אחר. אם יש עודף היצע על ביקוש, המחיר צריך לרדת - אלה כוחות השוק".

*ובכל זאת, מה בנק ישראל יכול לעשות?

"אני חושב שהוא יכול למתן תנודות זמניות, אפילו לבלום או לצמצם את המגמה, אך בטווח הקצר. תמכתי בזה בעבר ואני תומך בזה גם היום: הבנק המרכזי יכול להתערב כדי למתן תנודות זמניות בלבד. אך הוא לא יכול לעשות את זה לאורך זמן, וזאת הנקודה המרכזית: הוא לא יכול לשנות את המגמה בטווח הארוך. מהרגע שהחלטנו ללכת לליברליזציה מלאה של תנועות הון, אז התערבות מסוג כזה או אחר היא התערבות. שיטת ההתערבות לא משנה דבר: אם זה באמצעות רצועה, שער קבוע או שער נייד, שבו יש התערבות מאוד גדולה בשוק (כמו שיש היום - א.פ.). בנק ישראל חשב שהשער נמוך מדי כשהגיע ל-3.23 שקל לדולר, ושהולך ונוצר סחף של ציפיות שמאמתות את עצמן, ואז התערב, ובשלב הראשוני ההתערבות הזאת הייתה מוצלחת. אבל זה לא סביר וזה לא יכול להצליח לאורך זמן. בנק ישראל אמר את זה בעצמו".

*נראה כאילו אתה מתחמק מהתשובה. האם פישר עושה טוב או שוגה?

"אני לא יודע, כי הוא לא מדווח לנו מה הוא עושה ומה רוצה להשיג. הוא לא מצהיר מה מטרתו. אני חוזר: אין טעם לנסות לשנות את המגמה בטווח הארוך, אך רצוי וניתן למתן תנודות זמניות".

*אז העמימות שבה הוא נוקט היא לא נכונה?

"אם הוא מנסה למתן תנודות זמניות אז העמימות היא חיובית ורצויה, כי היא מגבירה את אי הוודאות לספקולנטים ומקלה על השגת היעד". *

"אחד מפקח על הרגל, השני על היד והשלישי על הגב"

פרשיית מנורה מחזקת את דעתו של פרופ' בן בסט, שהגיע הזמן לאחד את רשויות הפיקוח תחת קורת גג אחת ועצמאית

שנה לפני קריסת בית ההשקעות ליהמן ברדרס, ראה אור מחקר השוואתי עצום שערך בן בסט, ובו השקיע במשך כשלוש שנים את רוב זמנו. הנושא: הפיקוח על שוק ההון הישראלי. "התפיסה שלי לאורך כל הדרך", מסביר בן בסט, "אומרת כי בניגוד לארה"ב, התחרות בשוק הון בישראל מאוד קטנה. לכן, יש לאמץ יותר הסדרה ופיקוח על השחקנים, כי אם בתנאי תחרות הסדרה ופיקוח מאוד חשובים, בוודאי ובוודאי במצב שבו אין תחרות. אין תחליף להסדרה ולפיקוח, כי השוק לא יכול לעשות את העבודה. זה שוק מאוד מורכב ומסובך עם הרבה מאוד סיכונים, ניגודי עניינים, ולא מעט שחקנים בעלי תאוות בצע מופרזת ללא רסן".

המסקנה הבולטת במחקרו של בן בסט היא כי יש לאחד את כלל רשויות הפיקוח (הפיקוח על הבנקים, בנק ישראל, הממונה על שוק ההון והביטוח באוצר והרשות לניירות ערך) תחת קורת גג אחת ועצמאית.

*מה הבעיה במבנה הפיקוח הנוכחי?

יש שונות רבה מאוד בין רשויות הפיקוח השונות, בסמכויות, במקורות ובמשאבים. לדוגמה, למפקח על הבנקים ולרשות ני"ע יש פי שלושה כוח אדם ותקציבים מאשר לממונה על שוק ההון באוצר. והנה, אפשר לראות עכשיו את אחת התופעות החמורות ביותר שהיינו עדים להן".

*אתה מתכוון לאירועים בחברת מנורה?

"וזה קורה כשאנחנו בעיצומו של המשבר ועדיין יש שחקנים שמעזים לפעול בניגוד לכללים. זה מצב חמור מאוד. עצם התעוזה לחלק את העושר מחדש בין לקוחות לבין עובדי החברה, בניגוד לכללים ובאמצע המשבר, מעיד על כך שהשחקנים חושבים שהמפקח חלש. הם בעצם בונים על כך שיש סיכוי שהמפקח לא יתפוס אותם. ואכן, לממונה על שוק ההון אין מספיק סמכויות ואין מספיק משאבים. הרשות לני"ע, לדוגמה, יכולה לעצור אנשים ולחקור אותם. אין סמכות כזאת לממונה על שוק ההון, וזה מה שהייתי מצפה בפרשה כמו מנורה: שהממונה על שוק ההון יעצור ויחקור על בסיס כללי החקירה המקובלים במצבים כאלה. אני חושב שבמצב כזה היה סביר שהמשטרה תתערב.

"זו דוגמה של פרשייה שמראה איך שונות בין המפקחים יכולה לפגוע בתפקוד של שוק ההון, וזו פגיעה מאוד חמורה".

*למרות המשבר, אתה עדיין חושב כי איחוד רשויות הפיקוח תחת קורת גג אחת הוא הפתרון?

"קורת גג עצמאית לא בתוך בנק ישראל ולא בתוך משרד האוצר, אלא כגוף עצמאי שבעצם יהיה עוד מוסד כמו בנק ישראל שראשו ממונה כמו שממונה נגיד בנק ישראל, שיש לו עצמאות כמו שיש לנגיד בנק ישראל ושהוא יפקח על כל המערכת הפיננסית. יש לכך חשיבות עצומה. אם אנחנו רוצים ראייה כוללת של המוסד הפיננסי, אנחנו צריכים רשות אחת שמבקרת את כל הפעילויות של המוסד הפיננסי. רק בדרך הזו נקבל תמונה שלמה על מצבו ולא נהיה במצב שאחד מפקח על הרגל והשני מפקח על היד והשלישי על הגב, זה לא דבר סביר. 32 מדינות, רובן מפותחות, כבר עשו זאת.